گروه گزارش ویژه مشرق- پیش‌تر در مورد قطع‌نامه‌های شش‌گانه شوری امنیت و رویه‌های سابق در این شورا گزارشی را منتشر کردیم (اینجا و اینجا)، اما وقتی پای لغو تحریم‌های شورای امنیت به صورت یکجا پیش می‌آید، باید ابتدا سری به قوانین و آیین‌نامه‌های این نهاد بین‌المللی بزنیم و با سازوکار مدیریت دستور جلسه، رأی‌گیری و تصویب در آن آشنا شویم. چه اینکه فعلاً به هر دلیل، گذرمان به فصل هفت منشور سازمان ملل افتاده و مسیر فعالیت‌های هسته‌ای کشور در باتلاق تحریم قرار گرفته است!

در گزارش حاضر ابتدا سری به مفاد بیانیه سوئیس می‌زنیم تا ببینیم دقیقاً چه نقشی به شورای امنیت محول شده است، سپس سازو کار و اعضای این شورا را به تفصیل بررسی می‌کنیم.


مفاد توافق هسته‌ای در مورد شورای امنیت

بلافاصله پس از انتشار متن بیانیه در دانشگاه لوزان توسط دکتر محمدجواد ظریف و موگرینی، جنجال رسانه‌ای زیادی به پا شد. این جنجال‌ها به موارد متعددی در بیانیه مربوط می شد که به ادعای برخی رسانه‌ها نشان‌دهنده تفاوت میان متن فارسی و انگلیس بود و ممکن بود مورد سوء‌استفاده طرف غربی قرار گیرد. اما پس از چندی مشخص شد هیچ تفاوتی فاحشی میان دو متن وجود ندارد و تفاوت در ترجمه همزمان متن انگلیسی بوده است.


یکی از مهم‌ترین مواردِ یادشده، به صدور قطع‌نامه از طرف شورای امنیت برای لغو همه تحریم‌های هسته‌ای گذشته برمی‌گشت. در اینجا بخشی از هر دو متن را که مشخصاً به موضوع گزارش حاضر مربوط است، می‌آوریم:

متن انگلیسی:

"The EU will terminate the implementation of all nuclear-related economic and financial sanctions and the US will cease the application of all nuclear-related secondary economic and financial sanctions, simultaneously with the IAEA-verified implementation by Iran of its key nuclear commitments.
A new UN Security Council Resolution will endorse the JCPOA, terminate all previous nuclear-related resolutions and incorporate certain restrictive measures for a mutually agreed period of time.”

متن فارسی:

«اتحادیه اروپا، اعمال تحریم‌های اقتصادی و مالی مرتبط با هسته‌ای خود را خاتمه خواهد داد و ایالات متحده نیز اجرای تحریم‌های مالی و اقتصادی ثانویه مرتبط با هسته‌ای را، همزمان با اجرای تعهدات عمده هسته‌ای ایران به نحوی که توسط آژانس بین المللی انرژی اتمی راستی آزمایی شود، متوقف خواهد کرد.

یک قطعنامه جدید شورای امنیت سازمان ملل متحد صادر خواهد شد که در آن برجام تائید شده، کلیه قطعنامه های قبلی مرتبط با موضوع هسته ای لغو خواهد گردید و برخی تدابیر محدودیت ساز مشخص، را برای یک دوره زمانی مورد توافق، لحاظ خواهد کرد.»

با توجه به هر دو متن، قرار است شورای امنیت به لغو تحریم‌های هسته‌ای گذشته و تصویب اهرم‌های نظارتی ویژه اقدام کند. در مورد تحریم‌های گذشته، اینفوگرافی آن را در اینجا می‌توانید مشاهده کنید و به عنوان بهترین نمونه، متن کامل قطع نامه 1929 در اینجا قابل دسترسی است، اما در مورد تصویب دو امر یادشده در شورای امنیت، این کار به چه صورتی انجام خواهد گرفت؟ آیا چنین اقدامی پرونده ایران را از ذیل فصل هفت خارج خواهد کرد؟ چند نفر از اعضا باید با این قطع‌نامه موافقت کنند؟ و ...


جایگاه شورای امنیت در حقوق بین الملل

با توجه به بند یک از اصل 24 منشور سامان ملل، شورای امنیت مهمترین نهاد سازمان ملل در پیشبرد مأموریت آن یعنی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. اولین جلسه شورای امنیت در 17 ژانویه 1946 در وست‌مینستر لندن برگزار شده است و هم‌اکنون سالن آن در مقر دائمی سازمان ملل در نیویورک قرار داد. جالب است بدانید برخی جلسات این شورا در کشورهای دیگر نیز برگزار شده است، مانند آدیس‌آبابا پایتخت اتیوپی در سال 1972 میلادی و در پاناما و همچنین ژنو سوئیس در 1990 میلادی. بند سه از اصل 28 منشور، چنین اجازه‌ای را به شورای امنیت داده است.

با توجه به منشور سازمان ملل،
این سازمان دارای اهداف چهارگانه ذیل است:

• حفظ صلح و امنیت بین‌المللی

• تقویت روابط دوستانه میان ملت‌ها

• همکاری در حل مشکلات بین‌المللی و تقویت احترام به حقوق بشر

• تبدیل‌شدن یه مرکز هماهنگی اقدامات ملت‌ها

منشور برای دستیابی به اهداف زیر، 6 ارگان را تأسیس کرده است که هر دولتی که منشور را امضا می‌کند، عملاً خود را متعهد به همکاری با این ارگان‌ها، از جمله شورای امنیت می‌کند. سایر ارگان‌ها عمدتاً در قالب پیشنهاد، توصیه‌هایی را به ملت‌ها ارائه می‌دهند اما شورای امنیت از قوه قهریه برای اِعمال تصمیمات خود تحت قواعد منشور سازمان ملل برخوردار است. طبق بند یک از اصل 24 منشور، دولت‌های امضاکننده، شورا را از طرف خود وکیل می‌کنند تا صلح و امنیت را در جهان تداوم بخشد و طبق اصل بعد، تعهد می‌دهند تصمیمات شورا را اجرا کنند.

حتی فراتر از این، دولت‌های عضو سازمان ملل طبق اصل 43 متعهد می‌شوند نیروهای نظامی، تأسیسات و زیرساخت‌ها و جواز عبور و مرور را در صورت درخواست شورای امنیت در اختیار آن قرار دهند. این کمک‌ها بر اساس قراردادی میان شورای امنیت و دولت‌های مورد نظر شورا تنظیم می‌شود و دولت‌ها مجاز هستند فرآیند داخلی تصویب معاهدات بین‌المللی را در مورد آن نیز اجرا کنند. و باز هم فراتر از این، طبق اصل 49 منشور، اگر نیاز است برای اجرای برخی تصمیمات شورا، دولت‌های عضو سازمان ملل به ایجاد ائتلاف‌هایی برای تجمیع همکاری‌ها اقدام کنند، باید چنین کنند.


با توجه به ارتباط ارگانیک سازمان ملل با بسیاری از نهادها و سازمان‌های دولتی و بین‌المللی، برخی از تصمیمات شورا پیامدهایی در حقوق بین‌الملل دارد مانند مأموریت‌های حفظ صلح (که در مورد آنها خواهیم گفت)، تحریم‌ها و هر آنچه در ذیل فصل 7 تصویب شود. برای مثال طبق فصل13 از اساسنامه رم که در 1998 منجر به تشکیل دادگاه جنایی بین المللی (ICC) شد، اگر شورای امنیت تشخیص دهد که در مواردی یا به قول خودشان در یک «وضعیت بین‌المللی»، نسل‌کشی، جنایت علیه بشریت، جنایات جنگی یا استبداد مخرب پیش‌آمده است، می‌تواند بررسی آن را به بازپرس دادگاه جنایی بین‌المللی  ارجاع دهد.


مراحل اعمال قدرت از سوی شورای امنیت

وقتی شکایتی از احتمال وقوع یک منازعه و یا آغاز ناگهانی آن به شورای امنیت می‌رسد، این شورا معمولاً در ابتدا دو طرف را به حل مسالمت‌آمیز اختلافات توصیه می‌کند. در چنین شرایطی شورا بر اساس فصل 6 منشور:

• اصول و چارچوب کلی توافق میان دو طرف منازعه را ارائه می‌کند.

• دستور به انجام تحقیقاتی پیرامون منازعه و یا انجام میانجیگری میان دو کشور می‌دهد.

• مأموریتی را برای حل منازعه آغاز کرده و فرد یا نماینده نهادی را به این مأموریت می‌فرستد.

• نماینده ویژه‌ای را برای پیگیری مسأله می‌گمارد.

• از دبیر کل می‌خواهد تا از طریق نهادهای تحت امر خود به حل مسالمت‌آمیز قضیه همت کند.

اما اگر منازعه به مرحله خصومت، دشمنی و جنگ برسد، پرونده در مرحله دوم تا چهارم، ذیل فصل 7 با نام «اقدام با توجه به تهدید نسبت به صلح، فقدان صلح یا استبداد مخرب» قرار می‌گیرد. ابتدائاً همه دغدغه شورای امنیت این است که آن منازعه را هر چه سریعتر به پایان برساند از این رو طبق اصل 41 از منشور، شورا فعلاً در مورد حقوق، ادعاها و جایگاه اطراف منازعه بحث نمی‌کند. در این حالت، شورای امنیت:

• چارچوبی را برای آتش‌بس تعیین می‌کند تا از اشتعال بیشترِ منازعه جلوگیری کند.

• ناظران نظامی و یا نیروهای حافظ صلح را به منطقه اعزام می‌کند تا از تنش‌ها کاسته، دو طرف را از یکدیگر جدا کرده و به استقرار وضعیت آرامی که بتوان راه‌حلی مسالمت‌آمیز برای اختلافات پیدا کرد، همت کنند.

در مرحله سوم، اگر همچنان درگیری‌ها تداوم داشت و اقدامات گذشته جوابگو نبود، شورا از قوه قهریه خود استفاده می‌کند:

• تحریم‌های اقتصادی، بایکوت نظامی، محدودیت‌ها و جریمه‌های مالی

• ممنوعیت در عبور و مرور افراد، قطع ارتباطات ریلی، هوایی، دریایی، پستی، تلگرافی و رادیویی

• تیره‌ساختنِ روابط دیپلماتیک.

طبق اصل 42 از منشور سازمان ملل، در آخرین مرحله اگر شورا به این نتیجه برسد که اقدامات گذشته برای مطیع‌ساختن دولت خاطی یا اطراف منازعه کافی نبوده است، می‌تواند از موارد زیر بهره گیرد:

• مانور نظامی

• محاصره

• حمله نظامی از هوا، دریا و زمین توسط ائتلافی از دولت‌ها.

در این مرحله شورا تلاش می‌کند اثرات اِعمال قوه قهریه را بر افراد و نهادهایی که در دیدگاه شورا محکوم هستند، متمرکز ساخته و واثرات آن را بر طرف‌های دیگرِ منازعه، نهادهای اقتصادیِ مرتبط و افرادِ نزدیک به درگیری بکاهد.

طبق اصل 46 منشور، شورا برای انجام عملیات نظامی، از کمیته افسران ارشد، مشورت می گیرد. اهداف کمیته یادشده در اصل 47 این‌گونه آمده است: «مشاوره و کمک به شورای امنیت جهت حل هر‌گونه نیازمندی نظامی شورا برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، استخدام و مدیریت نیروهای نظامی در جهت اهداف تعیین‌شده و فرموله کردن تجهیز و تسلیح و همچنین خلع‌سلاح‌های احتمالی.»

این کمیته از افسران ارشد کشورهای دارای عضویت دائم در شورای امنیت تشکیل می شود و سایر کشورها تنها در صورت صلاحدید این 5 کشور و نیاز به کمکِ آنها در موارد خاص، به کمیته دعوت می شوند. کمیته افسران ارشد می‌تواند در صورت صلاحدید برای مناطق خاص از جهان، زیرمجموعه‌هایی برای خود تعیین کند.

نکته دیگر به کشوری برمی گردد که تحت حمله قرار گرفته است. اصل 51 منشور سازمان ملل، حق دفاع از خود را برای همه ملت‌ها محترم می‌شمارد ولی دو مسأله را در کنار آن مطرح می‌کند: این حق منافی با اقدام نظامی شورای امنیت برای حل منازعه نیست؛ دولت یادشده باید بلافاصله روش‌های مقابله خود با حملات علیه خود را به اطلاع شورای امنیت برساند.

البته آنچه در مورد مراحل سه‌گانه اقدام توسط شورای امنیت ذکر شد، به تمایلات اعضای شورا نیز برمی گردد. ممکن است از نظر ما، وضعیت بین‌المللی «الف» چندان مهم نباشد، اما چون کشور «ب» که عضو دائمی شورای امنیت است، منافعی در وضعیت «الف» دارد، تلاش می‌کند در همان جلسه اول، شورا را قانع کند که باید از سخت‌ترین اهرم‌های قهری خود استفاده کند. عکس این حالت نیز بارها پیش آمده است. یعنی وضعیت بین‌المللی «ج» به وخامت گراییده و تهدیدی اساسی نسبت به کشورهای اطراف یا حتی تلفات زیادی از بیگناهان پیش آمده است، اما چون کشور «د» خود از مسببان این وضعیت است، همه تلاش خود را می‌کند تا اصلاً شورا به بحث پیرامون آن ورود نکند.

اعضای شورای امنیت و سازوکار رأی‌گیری

پیش از تشکیل جامعه ملل پس از جنگ جهانی اول، جلسات میان نمایندگان دولت‌ها برگزار می‌شد اما تفاوت آن با جلسات فعلی به ویژه از این جهت است که اکنون دولت‌ها نمایندگان دائم در سازمان ملل دارند. از این رو طبق بند یک از اصل 28، نمایندگان کشورهای عضو شورای امنیت، باید دائماً در مقر سازمان ملل در نیویورک حاضر باشند و این به معنای سرعت و دقت بیشتر در پیشبرد امور است.

طبق بند نخست از اصل 23 منشور، «جمهوری چین، فرانسه، اتحاد جماهیر سویالیستی شوروی، پادشاهی متحد بریتانیای بزرگ و ایرلند شمالی و ایالات متحده آمریکا اعضای دائمی شورای امنیت خواهند بود» و «مجمع عمومی 10 عضو دیگر را برای عضویت غیردائم در شورای امنیت انتخاب می‌کند» که «توزیع جغرافیایی متناسبی» داشته باشند. در سال 1971 «جمهوری خلق چین» جایگزین «جمهوری چین» شد و در سال 1991 میلادی، «فدراسیون روسیه» جای «اتحاد جماهیر سوسیالیستی شوروی» را گرفت. اعضای غیردائم شورا طبق بند دوم، برای مدت دو سال انتخاب می‌شوند و نمی‌توانند دو دوره پیاپی عضو شورا باشند. بند سه مقرر می‌کند که تمام اعضا تنها یک نماینده در جلسه دارند که طبیعتاً یک رأی هم در تصمیم گیری دارند.



هم‌اکنون اعضای موقت شورا عبارت‌اند از:

چاد، شیلی، اردن، لیتوانی و نیجریه که در پایان 2015 میلادی عضویت آنها پایان می‌پذیرد و آنگولا، مالزی، نیوزلند، اسپانیا و جمهوری بولیواری ونزوئلا که عضویت آنها از ابتدای 2015 شروع شده و تا پایان 2016 ادامه خواهد داشت. در واقع هر سال، 5 عضو از 10 عضو شورا تغییر می‌کنند. بنابر این اگر پرونده ایران تا 10 دی ماه سال جاری در شورای امنیت مطرح شود، همین اعضا باید در مورد لغو تحریم‌ها رأی بدهند. هنوز 60 دولت از اعضای سازمان ملل وجود دارند که هرگز در شورای امنیت نماینده‌ای نداشته‌اند.

جالب است بدانید طبق بند دو از اصل 28، هر دولتی می‌تواند با توجه به موضوع جلسه، فردی غیر از نماینده دائم خود در سازمان ملل را برای شرکت در جلسه تعیین کند. از این رو در موضوعات مهم، ممکن است حتی نخست‌وزیر یا معاون اول نیز در جلسه حاضر شوند.

با توجه به انتخاب اعضای غیردائم توسط مجمع عمومی و همچنین وکالتی که دولت‌ها به شورای امنیت برای حفظ صلح و امنیت به نمایندگی از آنها می‌دهند، طبق بند سه از اصل 24، شورا موظف است گزارش‌های سالانه از اقدامات خود به مجمع عمومی سازمان ملل ارائه دهد، ضمن اینکه در موارد نیاز، گزارش ویژه‌ای نیز در مورد یک وضعیت بین‌المللی ارائه می‌کند.

طبق بند دو و سه از اصل 27، تصمیمات شورا در مورد آیین‌نامه داخلی خود باید توسط اکثریت 9 نفری تصویب شود اما در مورد موضوعات «دیگر» (یعنی همان حفظ صلح و امنیت در جهان که موضوع اصلی کار شورا است)، باید این نه رأی، شامل آرای اعضای دائم نیز باشد. این به صورت خیلی ساده یعنی حق وتو برای اعضای دائم. نویسندگان منشور در آن زمان، این‌گونه به توجیه حق وتو در اصل 27 پرداختند که اگر آلمان در جامعه ملل (سازمانی که پس از جنگ جهانی اول تأسیس شد و کارکردی مشابه سازمان ملل کنونی داشت) دارای حق وتو می‌بود، هرگز برای دستیابی به منافع خود از جامعه ملل خارج نمی‌شد و آن مفاسد بزرگ یعنی جنگ جهانی دوم رخ نمی‌داد. اما به هر حال این توجیه اگر در آن زمان نیز منطقی بود، هم‌اکنون با شکل‌گیری قدرت‌های جدید در جهان، کارآیی ندارد و بیشتر به ابزاری برای جلوگیری از رشد قدرت‌های جدید تبدیل شده است.

لازم به ذکر است برای استفاده از حق وتو، عضو دائم باید مخالفت خود را با قطع‌نامه مربوطه اعلام کند و صِرفِ امتناع از رأی دادن مانع تصویب نیست. از این رو مواردی تا کنون پیش‌ آمده است که یکی از اعضای دائم، موافق یک قطع‌نامه نبوده، اما منافع خود را نیز در خطر نمی‌دیده است. از این رو با امتناع از رأی‌دادن، اجازه تصویب قطع‌نامه را داده است.

نکته دیگر در رأی‌گیری، به منازعات مرتبط با «فصل 6 و بند سه از اصل 52» برمی‌گردد که یکی از اعضای شورا مستقیماً درگیر آن باشد. در این موارد، عضو یادشده به عنوان ممتنع در نظر گرفته می‌شود. همچنین طبق اصل 31 و 32، در مواردی که موضوع به منافع یکی از دولت‌های غیرعضوِ شورای امنیت مرتبط است، شورا می‌تواند وی را بدون حق رأی در جلسه بپذیرد، حتی اگر آن دولت اصلاً عضو سازمان ملل هم نباشد. اصل 50، شورا را موظف می‌کند حتی پس از تصمیم‌گیری نیز اگر دولتی مدعی اثرات منفی یکی از تصمیمات گذشته شورا بر منافع اقتصادی خود است، صحبت‌های وی را در مورد روش‌های دیگر برای حل موضوع بشنود.


آیین‌نامه داخلی شورای امنیت

اصل 30 منشور سازمان ملل، شورای امنیت را مجاز می‌داند تا در مورد تصویب آیین‌نامه داخلی خود تصمیم بگیرند. اولین بار در سال 1946 بود که چنین آیین‌نامه‌ای به تصویب رسید و پس از آن در چندین دوره مورد بازبینی قرار گرفت. آخرین بازبینی به سال 1982 برمی‌گردد که پیرو مصوبه دسامبر 1980 در مجمع عمومی برای اضافه‌کردن عربی به عنوان ششمین زبان رسمی سازمان، همین اقدام در شورای امنیت نیز در مورد مکالمات و اسناد شورا تصویب شد.

آیین نامه داخلی، دارای 61 اصل و 11 فصل می باشد. عناوین فصول آن عبارت است از: جلسات؛ دستور کار؛ نمایندگی اعضا؛ ریاست؛ دبیری؛ مدیریت کار؛ رأی دهی؛ زبان ها؛ ضبط و علنی بودنِ جلسات؛ ورود اعضای جدید؛ ارتباط با سایر ارگان های سازمان ملل.

چند اصل قابل توجه از آیین نامه را با هم مرور می کنیم تا بیشتر با نحوه کار شورای امنیت و جایگاه آن آشنا شویم:

طبق اصل 3 از آیین نامه، موضوع هر جلسه ممکن است با توجه به وضعیت های خاص بین المللی، یا به درخواست مجمع عمومی و ارگان های سازمان ملل یا با توجه به درخواست دبیر کل سازمان ملل، تعیین شود (اما در هر صورت، رئیس شورا نهایتاً موضوع و زمان جلسه را به اطلاع اعضا می‌رساند).

طبق اصل 4، شورای امنیت باید دو جلسه ثابت در سال داشته باشد و طبق اصل 1، فاصله سایر جلسات که با اعلام رئیس شورا به اعضا برگزار می‌شود، نباید بیش از 14 روز باشد.

اصل 5 به اعضای شورا و بیر کل سازمان اجازه می دهد تا درخواست خود را مبنی بر تشکیل جلسه شورا در جایی خارج از مقر دائمی سازمان در نیویورک ارائه کنند. اما در هر صورت چنین درخواستی و بحث پیرامون آن باید در جلسه شورا در مقر دائمی سازمان طرح شود.

دستورکار جلسات بر مبنای اصل 8 باید تا سه روز پیش از جلسه به اطلاع اعضا برسد اما ممکن است برخی جلسات اضطراری نیز به صلاحدید دبیر کل و رئیس، برگزار شود.

طبق اصل 19، رئیس دوره‌ای شورا، نماینده شورا در ارگان های دیگر سازمان ملل است.

بر طبق اصل 21، دبیر کل سازمان ملل، دبیر جلسات شورای امنیت خواهد بود، گر چه می‌تواند کسی را به قائم مقامی خود برگزیند. بر طبق اصل 26، وی باید 48 ساعت قبل از جلسات، مکتوبات مورد بحث، مانند پیش نویس بیانیه یا قطع نامه را به دست اعضا برساند.

اصل 44 مقرر می کند که اعضا تنها باید به یکی از زبان‌های مصوب سازمان در جلسات شورا سخن بگویند و ترجمه به زبان‌های دیگر برای استماع اعضا، توسط  مترجمان دبیر کل صورت می‌گیرد.

اصل 48 مقرر می‌دارد که پیشنهاد به مجمع عمومی در مورد تعیین دبیر کل سازمان، توسط شورای امنیت و در جلسه غیرعلنی مورد بررسی قرار می‌گیرد.


اصل 30 منشور، چگونگیِ تعیین رئیس شورا را نیز به اعضا واگذار می‌کند. هم‌اکنون طبق اصل 18 آیین‌نامه، هر ساله فهرست اعضا به ترتیب حروف الفبای انگلیسی تنظیم شده و ریاست جلسه به صورت ماهانه به نمایندگان دولت‌ها داده می شود. در سال جاری میلادی، شیلی در ماه ابتدایی سال یعنی ژانویه رئیس جلسه بوده و سایر کشورها به ترتیب هر یک رئیس ماهانه خواهند بود، تا انتهای سال که آمریکا ریاست جلسات ماه دسامبر را بر عهده خواهد داشت. در ماه جاری میلادی یعنی آوریل، اردن رئیس جلسه است.

جلسات شورا، شامل سخنان اعضا و همچنین قرائت بیانیه‌ها و قطع‌نامه‌ها مشمول ضبط صوتی شده و در بایگانی سازمان ملل با علامت «S/PV» قرار می‌گیرد. اما مقدمه جلسات، مانند رایزنی اعضا هرگز به صورت رسمی ضبط نمی‌شود. علاوه بر این صوت‌های رسمی، خلاصه جلسه و متنی غیررسمی از قطع‌نامه‌ها و بیانیه رئیس جلسه نیز در اختیار رسانه‌ها قرار می‌گیرد.

حالا نگاهی به گزارش سالانه شورای امنیت در مورد اقدامات این شورا در سال 2014 می‌اندازیم: در سال 2014 میلادی، شورای امنیت 263 جلسه برگزار کرده که 36% بیش از سال گذشته آن است. 241 جلسه از این تعداد، علنی بوده و باقی جلسات به صورت غیر علنی برگزار شده است. 63 قطع نامه و 28 بیانیه دستاورد شورای امنیت در سال 2014 بوده که در مورد 49 موضوع مختلف بوده است. البته تنها سه مورد از آن نسبت به سال گذشته، جدید بوده است (پیرامون اوکراین و جمهوری دموکراتیک کره). دو مأموریت (به آفریقا و اروپا)، یک عملیات حفظ صلح (در جمهوری آفریقای مرکزی) و یک کمیته نظارت بر اِعمال تحریم (در مورد یمن) از جمله اقدامات آغازگرانه شورا در سال 2014 بوده است. همچنین شورا در سال 2014، شاهد برگزاری ششمین جلسه سران اعضا بوده که موضوع حملات تروریستی خارجی را بررسی کرده اند.


کمیته نظارت بر اعمال تحریم علیه ایران

اصل 29 منشور به شورا اجازه می‌دهد تا در صورت صلاحدید، کمیته‌هایی را به عنوان زیرمجموعه خود تأسیس کند. این مطلب در اصل 28 از آیین‌نامه داخلی نیز ذکر شده است. از این رو تا کنون کمیته‌های زیادی توسط شورا تأسیس شده که برخی از آنها مرتبط با موضوع و وضعیت بین‌المللی ویژه‌ای است، مانند:

• کمیته مقابله با تروریسم، تأسیس شده طبق قطع‌نامه 1373 در سال 2001 میلادی

• کمیته نظارت بر اِعمال تحریم بر سومالی و اریتره طبق قطع‌نامه 751 و 1907 در سال‌های 1992 و 2009 میلادی

• کمیته نظارت بر اِعمال تحریم بر القاعده و نهادها و افراد مرتبط با آن طبق قطع‌نامه 1267 و 1989 در سال‌های 1999  و2011

• کمیته نظارت بر اِعمال تحریم علیه سودان طبق قطع‌نامه 1591 در سال 2005

• کمیته نظارت بر اِعمال تحریم علیه لیبی طبق قطع‌نامه 1970 در سال 2011 میلادی

اما برخی دیگر از کمیته‌ها بازوهای شورای امنیت هستند و در همه یا تعداد زیادی از موارد به کار آن می‌آیند، مانند:

• کمیته افسران ارشد

• کمیته پیگیری شکایت‌های مردمی

• کمیته متخصصان

• کمیته تمهید برای ورود اعضای جدید

• کارگروه عملیات نیروهای حافظ صلح

• کارگروه مستندسازی و پیگیری سایر دغدغه‌ها پیرامون رویه‌های داخلی

آنچه از این کمیته‌ها به جمهوری اسلامی ایران مرتبط است، کمیته نظارت بر اِعمال تحریم‌ها علیه ایران طبق قطع‌نامه 1737 در سال 2006 میلادی است. این کمیسیون تا کنون نیز فعال است و بر اجرای قطع‌نامه‌های 1747 مصوب 2007، 1803 مصوب 2008 و 1929 مصوب 2010 میلادی نیز نظارت می‌کند. شورای امنیت در سال 2010 میلادی همزمان با اعمال تحریم‌های بیشتر، کمیته‌ای از متخصصان نیز تشکیل داد تا به کمیته نظارت بر اعمال تحریم علیه ایران کمک کند.

گزارشی از جلسات رسمی و غیررسمی این کمیته‌ها و همچنین نقشه راه آنها که هر دو سه ‌سال یک بار توسط خودشان مورد بازبینی قرار می گیرد، در «مجله سازمان ملل» به چاپ می رسد. علاوه بر این، طبق قطعنامه 1737 شورای امنیت، رئیس کمیته نظارت بر اِعمال تحریم ها علیه ایران موظف است دست‌کم هر 90 روز گزارشی از وضعیت اِعمال تحریم‌ها و اقدامات کمیته را به شورای امنیت ارائه دهد.

هم‌اکنون ریاست کمیته با رومان مارچِسی از اسپانیا است و قائم‌مقام وی از کشور چاد است که دوره مدیریت آنها تا پایان 2015 خواهد بود.

بیانیه و قطع‌نامه، اجماع و اکثریت

کلمه «قطع‌نامه» (resolution) در منشور سازمان ملل نیامده است و تنها از واژه‌هایی چون «تصمیم» (decision) و «پیشنهاد» (recommandation) استفاده شده است. از این رو برخی در اینکه دستورات شورای امنیت دارای بار الزام‌آور حقوقی باشد، تردید کردند. در اظهارنظری مشورتی که دادگاه عالی بین‌المللی (ICJ) در سال 1949 میلادی در این باره ارائه کرد، منشور را دارای عباراتی دانست که هم صراحتاً و هم به صورت ضمنی به الزام‌آوربودنِ دستورات شورا اشاره دارد. در همین گزارش به عبارات یادشده در اصل 24 و 25 منشور سازمان ملل اشاره کردیم.

مواردی در طول تاریخ فعالیت شورای امنیت پیش آمده است که این شورا برای اشاره به اصول منشور دچار تردید شده است. داستان از این قرار است که در منشور آمده همکاری دولت ها با شورای امنیت «بر طبق این منشور» خواهد بود. از این رو شورا برای ارائه پیشنهاد ویا دستور جهت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی باید ابتدا در بیانیه و یا قطع‌نامه خود علاوه بر ارائه دیدگاه کلی اعضا پیرامون وضعیت بین المللی مربوطه، به اصل یا اصولی از منشور که اختیار چنین دستور و ضرورت چنین پیشنهادی را به شورا داده، اشاره کند و سپس وارد بخش دوم از متن بیانیه و قطع نامه، یعنی بیان رسمی دستورات و پیشنهادات سازمان ملل از زبان شورای امنیت شود.

هم اکنون با توجه به تجربه های چندده ساله، رویه‌ای در شورا شکل گرفته که توجه به آن می تواند هر کشوری را در تعامل با شورا یاری کند:

اگر اکثریت شورا –اکثریتی شامل اعضای دائم- در مورد اقدام نسبت به وضعیت بین المللی  «الف» به نتیجه برسند، معمولاً «قطع نامه» ای را در جلسه تصویب می کنند (Resolution). اما اگر چنین توافقی صورت نگیرد، «بیانیه» ای توسط رئیس جلسه قرائت می شود (Presidential Statement) و اعضا در مورد اجماع پیرامون آن بحث می کنند. این بیانیه ها الزام آور نیست و تنها پیشنهادات اعضای شورا به طرفین منازعه است، بدین معنا که در صورت عدم پایبندی شما به این پیشنهادات، ممکن است شوری امنیت در جلسه ای دیگر در آینده  ای که زمان آن بسته به منافع اعضای شورا است، دوباره وضعیت بین المللی «الف» را مورد بحث قرار دهد و احیاناً آن را ذیل فصل هفت منشور قرار دهد. بنابر این بیانیه های شورا نوعی فشار سیاسی تلقی می شود.

در هر دو صورت، یعنی چه توافق اکثریت بر یک قطع نامه و یا اجماع بر سر بیانیه، متن آن به همراه توضیحاتی در اختیار رسانه ها قرار می گیرد. ممکن است پس از جلسه، هر یک از اعضا نیز در صورت صلاحدید خود، دیدگاه خود را پیرامون جلسه بیان کنند.

اما یک نکته باقی است: «اجماع» با آنچه ما از آن تصور می کنیم، متفاوت است. در نگاه اول به نظر می رسد اجماع در شورای امنیت بر سر یک بیانیه بدین معنا است که همه به آن رأی موافق داده اند. اما واقعیت، کاملاً عکس این است.

«اجماع» ترجمه واژه «consensus» است که از ریشه «consent» به معنای اجازه دادن است. شاید مشکل اصلی به همین ترجمه برگردد. برای همین فعلاً آن را کنار می گذاریم. «consensus» یعنی شما به عنوان عضوی از گروه، سعی می کنید با آنها همفکری کرده و مزیت نسبی خود را برای یک جهت گیری مناسب در اختیار گروه قرار می دهید. سپس به گروه اجازه می دهید با توجه به جمع بندی از نظرات اعضا، جهت گیری خود را انتخاب کند. شما ممکن است با تصمیم نهایی گروه، مخالف باشید، اما به هر حال به آنها حق می دهید که چنین کنند زیرا به هر حال تعداد زیادی از اعضا فعلاً چنین نظری دارند.

در فرآیند «consensus» در شورای امنیت، اگر چه اعضا به نتیجه واحدی نرسیده اند اما اجازه می دهند جهت گیری کلی شورا به اطلاع همگان برسد تا بازخوردهای آن مقدمه ای بر تصمیم گیری های احتمالی در آینده باشد. در این فرآیند، پس از طرح پیش نویس بیانیه با توجه به جهت گیری کلی نظرات ارائه شده از سوی اعضا، اگر یکی از اعضا مخالف بخش هایی از آن باشد، نظر مخالف خود را بیان می کند و اعضای شورای امنیت با مدیریت رئیس دوره ای شورا در مورد تغییر یا عدم تغییر آن بخش از بیانیه همفکری می کنند. این روند تا آنجا ادامه می یابد که همه نظرات مخالف بیان شود و سپس هیچ! یعنی همین که نظرات مخالف تمام شد و رئیس جلسه احساس موافقت کلی را در ژست و چهره اعضا دید، عملاً متن پیش نویس به بیانیه شورای امنیت تبدیل می شود، بدون اینکه هیچ گونه رأی گیری در مورد آن انجام شود.

بنابر این «consensus» در عرف شورای امنیت، بسیار راحت تر از توافق اکثریت به دست می آید در حالی که تصور اولیه ما این است که توافق اکثریت راحت تر از اجماع، به دست می آید. این به اشکال در ترجمه برمی گردد. در واقع اجماع، یک معنای اصطلاحی (توافق همه بر یک مسأله) و یک معنای حقوقی (آنچه در شورای امنیت و در تصویب بسیاری از کنوانسیون های بین المللی اعمال شده و می شود) دارد.

آنچه در فرآیند اجماع در شورای امنیت اهمیت دارد، تفکیک میان منافع ملی و منافع جهانی است. یعنی وقتی گروه نمی تواند منافعِ دست کم 9 نفر از اعضا را در یک راستا قرار دهد، بنابر این افراد باید منافع ملی را در حد ممکن کنار گذاشته و بیانیه ای کلی در راستای منافع جهانی منتشر کنند. اتفاقاً از همین رو است که بیانیه ها الزام آور نیست. زیرا طبیعی است که تقریباً عموم دولت ها حامی منافع ملی خود هستند و اقدامی که صرفاً در راستای منافع جهانی باشد، مورد استقبال عملی آنها قرار نمی گیرد.
 
جمع بندی

اعمال قدرت از سوی شورای امنیت از دو دیدگاه قابل بررسی است: دیدگاه حقوقی و دیدگاه سیاسی. ما در این گزارش عمدتاً از زاویه حقوقی به شورای امنیت نگاه کردیم اما حقیقت آن است که قدرت دولت ها نقش مهمی در این ساختار بازی می کند. دیرزمانی است که اندیشمندان سیاسی در پی طرح بنایی فراتر از دولت ها هستند. با این وجود، حتی سازمان ملل نیز تنها با امضای دولت ها بر منشور خود معتبر می شود. از این رو عمده متخصصان روابط بین الملل قائل به نوعی آنارشی در نظام بین الملل هستند که در آن، هر کس باید کلاه خود را محکم نگه دارد. زیرا، زور حرف اول را می زند.

اما صحنه بین المللی تفاوت هایی با جنگل دارد. این تفاوت ها ناشی از تلاش ملت ها برای برساختن یک جهان مشترک، با یک حکومت متمرکز و اقتدار فراملی است. تشکیل سازمان ملل، یکی از این تلاش ها است که با وجود همه نقائصش، گامی در جهت پیشبرد طرح کلی بشر برای رهای از مرزهای ساختگی است. از این رو بر هر ملت منصفی لازم است که قدرت سیاسی دولت خود را در جهت کمک به تکمیل این پروژه حقوقی و رفع نقائص آن یاری دهد تا مقدمه شکل گیری جهانی عادلانه تر باشد.

اگر بخواهیم فارغ از این نگاه کلان، نگاهی به وضعیت پرونده ایران با توجه به آنچه در این گزارش آمد، بیاندازیم، چند نکته قابل ذکر وجود دارد:

• ایران با توجه به امضای منشور سازمان ملل، خود را متعهد به همکاری با این سازمان و پیروی از دستورات شورای امنیت کرده است.
  

• پرونده ایران از آژانس بین المللی انرژی اتمی به شورای امنیت ارجاع شد و ذیل فصل 7 بررسی می شود، نه فصل شش که مربوط به حل مسالمت آمیز منازعات است.

• شورای امنیت در مرحله سوم از اعمال قدرت علیه ایران است که به تحریم‌های اقتصادی، بایکوت نظامی، محدودیت‌ها و جریمه‌های مالی و مانند آن مربوط می شود. در صورت عدم همکاری با شورای امنیت، تنها یک مرحله تا حمله نظامی توسط ائتلاف بین المللی علیه ایران باقی مانده است، به ویژه از آن نظر که عمده کمیته افسران ارشد در شورای امنیت، عضو ناتو هستند.

• شورای امنیت از طریق تشکیل کمیته ویژه و با دقت تمام، فرآیند تحریم ایران را پیگیری می کند. از این رو نمی توان به راحتی تحریم ها را دور زد و تنها راه تداوم مسیر پیشرفت کشور در شرایط تحریم، توجه به توان داخلی است.
  

• با توجه به اینکه موضوع برنامه هسته ای ایران، مرتبط با آیین نامه داخلی شورا نیست بنابر این برای تصویب قطع نامه در مورد حمله به ایران، باید همه اعضای دائم نظر مثبت داشته باشند. راضی کردن اعضای غیردائم کنونی به جز ونزوئلا کار دشواری نیست اما در مورد اعضای دائم، احتمالاً چین و روسیه مخالفت خود را ابراز کنند، گر چه به دلیل ضعف سیاست خارجی ما، به تصویب تحریم ها علیه ایران در شورای امنیت رأی مثبت دادند. به نظر نمی رسد آمریکا بتواند بدون همراهی شورای امنیت اقدام به حمله به ایران کند، زیرا ایران با عراق تفاوت فاحشی دارد و به دلایل مختلف به ویژه اشراف بر خلیج فارس و دریای خزر، اشراف بر منابع نفتی و گازی، بازار کالاهای چینی و تلاش روسیه برای دستیابی آسان به خلیج فارس، بسیاری از قدرت های جهانی دارای منافعی در آن هستند.
  

• لغو تحریم های ایران، نیازمند یک قطع نامه جدید در شورای امنیت است که به تصویب اکثریت برسد، نه یک بیانیه که مورد اجماع اعضا واقع شده باشد. از این رو باید منافع ملی 9 تن از اعضا در راستای قطع نامه قرار گیرد. اگر ایران واقعاً به چنین توافقی با 5 عضو دائم شورای امنیت رسیده باشد، یعنی منافع آنها را لحاظ کرده است و راضی کردنِ 4 عضو از 10 عضو غیردائم (که یکی از آنها ونزوئلا است) کار دشواری نیست، زیرا اعضای غیردائم کنونی، وزنه مستقلی در موازنه بین المللی قدرت نیستند.
  

منتظر گزارش‌های بعدی درباره پرونده شورای امنیت باشید.





منابع




لینک برای مطالعه بیشتر