به گزارش مشرق، محمدعلی رجب وکیل دادگستری طی یادداشتی در سایت جماران نوشت: روز گذشته تمدید قانون تحریم ایران (مشهور به قانون داماتو یا ISA مصوب 1996 با اصلاحات بعدی خصوصاً در سال 2012 و معتبر تا پایان دسامبر 2016) در مجالس نمایندگان و سنای ایالات متحده‌ی آمریکا برای ده سال دیگر به تصویب رسید.

هرچند اجرایی شدن این قانون نیازمند تأیید رئیس جمهور آن کشور است اما، با توجه به اکثریت بالایی که به این تمدید رأی داده‌اند، احتمال این‌که اوباما مصوبه‌ی کنگره را وتو کند بعید به نظر می‌رسد؛ چون احتمال مؤثر شدن آن وتو اندک است (وتوی رئیس جمهور با رأی دو سوم کنگره بی‌اثر می‌شود).

 این قانون سرمایه‌گذاری بیش از 20 میلیون دلار اشخاص حقیقی یا حقوقی حتی غیراتباع ایالات متحده را در بخش‌های مختلف خصوصاً صنایع مربوط به انرژی و پتروشیمی ایران تحریم و برای مرتکبان آن جرایمی را وضع می‌کند.

مقامات دولت ایران به صراحت چنین اقدامی را نقض برجام تلقی کرده و هشدار داده‌اند نسبت به آن واکنش عملی خواهند داشت که احتمالاً به معنای تغییر در برخی سیاست‌ها یا اقدامات خصوصاً در حوزه‌ی تعهدات ایران در محدوده‌ی برجام است. این در حالی است که کاخ سفید معتقد است اقدامی برخلاف تعهدات خود در برجام نداشته‌است.

به نظر می‌رسد علی‌رغم پیچیدگی فنی و حقوقی متن برجام در خصوص تعهدات ایالات متحده در مورد لغو تحریم ها، در مجموع تمدید قانون ISA اقدامی خلاف ظاهر عبارات برجام یا دست کم، ناسازگار با روح و مفاد آن تلقی می‌شود و ایران می‌تواند به استناد آن اولاً دست به برخی اقدامات متقابل از جمله توقف اجرای برخی تعهدات برجام بزند و ثانیاً، از راهکار حقوقی پیش‌بینی شده در سند برجام در ارجاع موضوع به کمیسیون مشترک و/ یا هیأت وزیران خارجه‌ی کشورهای طرف (و یا دست آخر ارجاع به شورای امنیت) در برجام استفاده نماید.

آیا تمدید قانون ISA می‌تواند نقض برجام تلقی شود؟

شاید پیچیده‌ترین عبارات سند برجام در خصوص تعهد ایالات متحده به لغو یا توقف اجرای تحریم‌های مرتبط با موضوع هسته‌ای علیه ایران باشد.

 برخلاف مواد 18 تا 20 برجام که در مورد تحریم‌های شورای امنیت و اتحادیه‌ی اروپا به صراحت از لغو (to terminate) تحریم‌ها علیه ایران سخن گفته‌اند، ماده 21 صرفاً از تعهد ایالات متحده به توقف اجرا (to cease the application) تحریم‌های مرتبط با هسته‌ای و برخی دیگر از انواع تحریم‌ها علیه ایران سخن می‌گوید و ماده 23، تعهد آن کشور به اتخاذ اقدامات تقنینی به لغو تحریم‌ها را به هشت سال پس از روز تصویب یا پذیرش برجام (90 روز پس از قطعنامه‌ی شورای امنیت در خصوص لغو تحریم‌ها که برابر است با 18 اکتبر 2015) مؤکول می‌کند. بنابراین از این حیث، دولت آمریکا فعلاً تعهدی به لغو فوری تحریم‌ها علیه ایران ندارد بلکه، صرفاً متعهد به توقف اجرا و اعمال آن‌ها علیه ایران است.

علاوه بر تعهد به لغو یا توقف اجرای تحریم‌ها به شرح پیش‌گفته، برجام حاوی تعهد به عدم وضع و تحمیل تحریم‌های جدید نیز هست. ماده26 برجام به صراحت اتحادیه‌ی اروپا و شورای امنیت را از «بازگرداندن یا تحمیل مجدد» و یا «وضع تحریم‌های جدید» مرتبط با هسته‌ای منع می‌کند. اما عبارات در مورد ایالات متحده دچار پیچیدگی بیش‌تری است. مطابق ترجمه‌ی رسمی منتشر شده از برجام در وبگاه وزارت امور خارجه‌ی ایران، در ماده 26 در خصوص تعهدات ایالات متحده آمده‌است:

« دولت ایالات متحده فارغ از فرآیند حل و فصل اختلافات پیش بینی شده در این برجام، در چارچوب نقش مشخص رئیس جمهور و کنگره، از بازگرداندن یا تحمیل مجدد تحریم های مشخص شده در پیوست 2 که اعمال آنها را وفق این برجام متوقف کرده است، خودداری می نماید. دولت ایالات متحده، در چارچوب نقش مشخص رئیس جمهور و کنگره، از اعمال تحریم های جدید مرتبط با هسته ای خودداری خواهد کرد.»

از این حیث، تیم مذاکره‌کننده‌ی هسته‌ای دقت لازم را مصروف داشته‌اند و نه تنها تعهد به توقف اجرا و لغو تحریم‌ها را پیش‌بینی کرده‌اند بلکه، منع «بازگرداندن یا تحمیل مجدد» تحریم‌های قبلی یا وضع تحریم‌های جدید را هم در سند برجام و به عنوان مصداقی از تعهدات طرف‌های مقابل قرار داده‌اند.

هر چند در این بخش، ایالات متحده کوشیده تا دست کم با دو تمهید از محدوده‌ی تعهدات خود بکاهد:

 نخست این که، طرف متعهد را نه «ایالات متحده» بلکه «دولت ایالات متحده» (the U.S Administration) یعنی، در نهایت، قوه‌ی مجریه‌ی آمریکا ـ و نه تمام دولت آن ـ دانسته و ثانیاً، به «نقش مشخص کنگره و رئیس جمهور» اشاره کرده‌است. هرچند ممکن است در تفسیر حقوقی بتوان چالش کرد و گفت دولت هر کشور نماینده‌ی آن کشور در حوزه‌ی سیاست و روابط بین‌المللی است و فارغ از این که چنین مدعیاتی چقدر در چالش حقوقی نهایی می‌تواند پذیرفتنی باشد اما، باید پذیرفت چنین عباراتی دست کم دست ایالات متحده را برای طرح مدعیاتی در خصوص این که، تصویب قانون توسط کنگره صورت گرفته و از حدود اختیارات رئیس جمهور و دولت خارج بوده، باز می‌گذارد.

شاید برای پوشش ریسک ناشی از این لفاظی بوده است که دو عبارت مهم قبل و بعد از این عبارات گنجانده شده که سوءاستفاده‌ی احتمالی از این عبارات را لااقل محدود می‌سازد. نخست این‌که، به تعهد «ایالات متحده» به اجرای با حسن نیت تعهدات به نحوی که امکان انتفاع حداکثری ایران از لغو یا توقف اجرای تحریم‌ها را فراهم کند، مقرر شده است:

«ایالات متحده، با حسن نیت، نهایت تلاش خود را برای دوام این برجام و پیشگیری از ایجاد تداخل در تحقق متمتع شدن ایران از لغو تحریم های مشخص شده در پیوست 2 به عمل خواهد آورد»

باید توجه داشت که لحاظ کردن حسن نیت در اجرای تعهدات تعارف اخلاقی نیست بلکه، تعهدی حقوقی است که در عرف معاهدات و قراردادهای بین‌المللی تعریف مشخصی داشته، متضمن تعهد حقوقی برای طرف مقابل است.

علاوه بر این، درست در پایان ماده 26 و پس از درج عبارات فوق در خصوص تعهدات ایالات متحده، آمده است:

« ایران اعلام کرده است که تحمیل یا بازگرداندن تحریم های مشخص شده در پیوست دو یا وضع تحریم‌های جدید هسته ای را به منزله مبنایی برای توقف کلی یا جزیی اجرای تعهدات خود وفق این برجام، تلقی خواهد نمود».

بدین ترتیب، سوءاستفاده‌ی احتمالی ایالات متحده از تفکیک دولت از کنگره و اختیارات متفاوت هر یک و اعاده‌ی تحریم‌های قبلی یا وضع تحریم جدید به این بهانه، نه تنها می‌تواند مصداق نقض تعهد به اجرای توأم با حسن نیت تعهدات تلقی شود بلکه، در هر حال و بدون توجه به این تفکیک، «مبنایی برای توقف کلی یا جزئی» برجام از سوی ایران است.

یکی از تحریم‌های کلیدی که در بخش 4 پیوست 2 مورد اشاره قرار گرفته‌، تحریم‌های موضوع قانون ISA خصوصاً، موارد مربوط به نفت، گاز و پتروشیمی ایران است که به صراحت در بخش 3-4 پیوست 2 برجام مورد اشاره قرار گرفته‌است. در واقع، عمده‌ی تحریم‌های مندرج در قانون ISA در قالب بندهای 1 تا 8 مورد (a) از بخش 5 این قانون آمده که تمامی این موارد، در پیوست 2 برجام به عنوان تحریم‌هایی که ایالات متحده باید اجرای آن را متوقف و در ادامه، لغو نماید، گنجانده شده است. (بند 1-2-4 در مورد تحریم‌های بیمه‌ای، بند 1-3-4 در مورد فروش نفت ایران، بند 2-3-4 در موردانواع سرمایه‌گذاری در حوزه‌ی نفت، گاز و پتروشیمی و بند 4-3-4 در مورد فروش فراورده‌های نفتی یا پتروشیمی به ایران و همین طور خدمات تبعی مربوط به هر بخش که در پاورقی 3 پیوست 2 برجام تعریف شده است.)

بنابراین، تردیدی نیست که تحریم‌های موضوع قانون مذکور در زمره‌ی تحریم‌هایی است که ایالات متحده متعهد به توقف اعمال و اجرای آن‌ها در مورد ایران و با ترتیبات خاصی، متعهد به لغو نهایی آن‌هاست و با تشریفاتی از اعاده و اعمال مجدد آن‌ها نیز ممنوع شده است.

بدین ترتیب، در این موضوع نیز نباید تردید داشت که حتی با فرض پذیرش تمدید و اجرایی شدن تمدید قانون مذکور، تغییری در تعهد ایالات متحده به توقف اعمال و اجرای تحریم‌های موضوع آن ایجاد نشده و کماکان، آمریکا از اعمال و اجرای این تحریم‌ها ممنوع است و از این حیث، تمدید این قانون تغییری در وضع حقوقی ایران یا طرف‌های معامله با ایران و سرمایه‌گذاران خارجی ایجاد نمی‌کند و از این منظر، تیم مذاکره‌کننده از حیث دقت حقوقی چیزی را از نظر مغفول نداشته‌است.

لیکن، فارغ از این موضوع و جدای از این که به نظر، تمدید اعتبار قانون مذکور تأثیر عملی چندانی در وضعیت برجام نخواهد داشت، تمدید این تحریم‌ها دست کم با ژست سیاسی طرفین در حل و فصل موضوع سازگار نیست و بی‌تردید اقدامی دور از شأن سیاسی دو کشور در مقام اجرای توأم با حسن نیت یک توافق مشترک تلقی می‌شود. لذا در این خصوص باید دید آیا تمدید اعتبار این قانون، مصداق «بازگرداندن یا تحمیل مجدد» (re-introduction or re-imposition) و یا، وضع تحریم‌های هسته‌ای جدید (imposing new nuclear-related sanctions) قرار می‌گیرد؟

از نقطه‌نظر تفسیری، فارغ از این که از حیث منطقی (البته حتما با چالش حقوقی و لفظی) می‌توان تمدید دامنه‌ی زمانی شمول و اجرای تحریم‌ها را ـ اگر نه وضع تحریم جدید ـ دست کم، مصداقی از بازگرداندن یا تحمیل مجدد تحریم قبلی شمرد؛ باید گفت هدف نهایی طرفین آن‌چنان که به تصریح و تلویح در بخش‌های مختلف برجام آمده، رفع نهایی تحریم‌ها علیه ایران در قبال شفاف‌سازی برنامه‌ی هسته‌ای ایران است. بنابراین، در چنین تصویری و خصوصاً با در نظر داشتن تعهد آمریکا به اجرای توأم با حسن نیت برجام، تمدید قانون مذکور را باید مخالف با مفاد و محتوای برجام تلقی نمود.

راهکار حقوقی چیست؟

مهم‌ترین راهکار مربوط به نقض در خود برجام پیش‌بینی شده‌است. مواد 36 و 37 برجام ساز کار حل اختلاف را ارجاع امر به کمیسیون مشترک و/ یا هیأت وزیران خارجه دانسته‌است. هر یک از این دو مرجع، مستقلا و به موازات هم یا هیأت وزیران خارجه متعاقب رسیدگی کمیسیون مشترک، ظرف مدت 15 روز که البته با توافق همگی، قابل تمدید نیز هست، می‌تواند موضوع را بررسی کرده و فصیله دهد و هرگاه نظر طرف شاکی تأمین نشود، «و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق عدم پایبندی اساسی می‌باشد آن‌گاه آن طرف می‌تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات‌اش وفق برجام قلمداد کرده و/یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق «عدم پایبندی اساسی» بشمار می‌آید.»

با این حال از یاد نباید برد که موضوع مورد بحث، به هیچ وجه چالشی صرفاً حقوقی نیست و دارای ابعاد حساس دیپلماتیک، اقتصادی و تجاری نیز هست. اتخاذ اقدام مناسب برای کشورمان باید به تناسب واقعیات موجود و با در نظر گرفتن بهترین مسیر برای تأمین منافع ملی صورت پذیرد. برخلاف نمایش ایالات متحده، قانون ISA چه قبل و چه پس از تصویب برجام اختلال بزرگ و جدی در تجارت و سرمایه‌گذاری خارجی ایران به وجود نیاورده و با تمهیدات مختلفی، ولو با برخی محدودیت‌ها، شرکت‌های اروپایی و آسیایی مستقیم و غیرمستقیم به خصوص در حوزه‌ی انرژی ایران وارد شده و سرمایه‌گذاری کرده‌اند. در واقع، شاید بتوان گفت بیش‌ترین حجم سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف نفت، گاز و پتروشیمی ایران پس از انقلاب، در زمان اجرایی بودن تحریم‌ مذکور و در سال‌های ابتدایی دهه‌ی 2000 میلادی اتفاق افتاده‌است که کمترین شاهد آن حضور توتال فرانسه در پروژه‌ی پارس جنوبی در آن مدت است.

در چنین شرایطی باید اندیشیده و سنجیده اقدام یا مجموعه‌ای از اقدامات را در پیش گرفت که ضمن پاسخ «مقتضی» به ویژه از حیث حقوقی و دیپلماتیک به رفتار ایالات متحده، موجب تنش در فضای به نسبت با ثبات سیاسی ـ اقتصادی موجود نشده و ناظران و به ویژه، سرمایه‌گذاران خارجی را نسبت به قابل اتکا بودن برجام و امنیت سرمایه‌گذاری در ایران مردد نکند ـ چیزی که شاید تندروها و بدخواهان ایران بیش از هر چیز دیگری در تصویب این قانون دنبال آن بوده‌اند.