به گزارش مشرق، الف نوشت: همه گفتند و نظر دادند و هيچ‌کس از حقوق‌داني نظر نخواست که تحليل حقوقي ماده 53 قانون برنامه پنجم و اصول 133، 135، 136و 85 قانون اساسي را بيان دارد تا با برداشتي منطقي _ حقوقي از اين مواد مسير حرکت را روشن دارد. البته طبيعي است! مملکتي که فرهنگ آن گونه‌اي است که يک مهندس در مورد مکاتب الهي، فلسفي، کلامي، معرفت شناختي، سياست داخلي، سياست خارجي، تاريخي، هنري، سينمايي، گردشگري، ماوراء طبيعه! و... نظر مي‌دهد، هر کسي جرأت مي‌کند در تفسير قانون نيز وارد شود. آن هم قانوني که پيچيده‌ترين الفاظ حقوقي در آن موجود است. رحمت کند خدا پدر رئيس مجلس را که از مرجع تفسير قانون اساسي (شوراي نگهبان) سوال کرد و راه کار خواست و شوراي نگهبان را وا داشت تا تکليف آنکه مي‌خواهد تکليفش را بداند را مشخص کند. وضعيت آنکه به دنبال دانستن تکليف نيست هم معلوم است؛ بداند يا نداند حرف خود را مي‌زند و بر طبل جهالت خود مي‌کوبد.

چکيده:
ماده 53 قانون برنامه سوم توسعه مقدر مي‌دارد:«دولت مکلف است يک يا چند وزارتخانه را به‌نحوي در وزارتخانه‌هاي ديگر ادغام نمايد که تا پايان سال دوم برنامه تعداد وزارتخانه‌ها از بيست و يک وزارتخانه به هفده وزارتخانه کاهش يابد. وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي جديد با پيشنهاد دولت به‌تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد.»
براي فهم اين ماده علاوه بر اطلاع از اصول 85، 133، 135، 136 قانون اساسي لازم است مفهوم واژه «ادغام» از منظر حقوقي معلوم گردد:
از منظر حقوقي «ادغام» دو شخصيت حقوقي به دو صورت انجام گيرد: اول انحلال هر دو شخصيت و ايجاد يک شخصيت جديد. دوم انحلال يک شخصيت حقوقي و انضمام آن به شخصيت جديد.
در خصوص تکليف مندرج در ماده 53 قانون برنامه پنجم نيز يکي از دو واقعه حقوقي فوق حادث مي‌گردد که در هر صورت دست کم يک وزارتخانه منحل مي‌گردد و بر اساس اصل يکصد و سي و سوم قانون اساسي ايجاد انحلال يک وزارتخانه به موجب قانون صورت يعني هرگاه نصف به علاوه يک نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به ايجاد يک وزارتخانه يا انحلال آن راي دهند پس از تاييد شوراي نگهبان يا مجمع تشخيص، وزارتخانه ايجاد يا منحل مي‌گردد و از آنجا که هر ادغام در دل خود دست کم يک يک انحلال در پي دارد ادغام وزارتخانه زماني مي‌تواند انجام شود که روند قانوني مذکور در فوق انجام شود. بر اساس اصل 85 قانون اساسي نيز تفويض امر فوق به ارگاني غير مجلس ممنوع است. لذا برداشت حقوقي ماده 53 قانون فوق آن است که دولت موظف است مراحل کارشناسي و پيشنهاد وزارتخانه را جهت طي مراحل قانوني به انجام رساند. اين يک تفسير از اصول و ماده فوق نيست. زيرا تفسير براي زمان ابهام و اجمال و سکوت است که تفسير مرجع صلاحيت‌دار انجام مي‌شود چه اگر همه اين توضيحات را تفسير قانون بدانيم سخن گفتن هر حقوقداني از قانون براي فرد عامي بايد تفسير تلقي شود که اينگونه نيست. بيان نکات فوق صرفاً تبيين آن‌چيزي است که قانون گفته است.
درخصوص مطلب فوق مباحثي به شرح زير مطرح شده است:

1.‏ دولت معتقد است به موجب ماده 53 قانون برنامه مکلف به ادغام وزارتخانه ها و کاهش آنها از 21 وزارتخانه به 17 وزارتخانه بوده است که به اين وظيفه قانوني خود عمل نموده است و مرتکب خلاف قانون نشده است.
در رابطه با اين ادعا نکاتي قابل توجه است:
به موجب اصل 133 قانون اساسي تعداد و اختيارات و وظايف وزارتخانه ها به موجب قانون مشخص مي شوند. همچنين تشکيل وزارتخانه و انحلال آن بايد به موجب قانون صورت پذيرد بر اين اساس وزارتخانه هاي موجود تا زماني که به موجب قانون منحل نشده و تغيير وضعيت ندهند در وضع سابق خود باقي خواهند بود. با توجه به اين امر تنها اقدام دولت در راستاي اجرايي نمودن تکليف مذکور در ماده 53 انجام اقدامات کارشناسي و پيشنهاد ادغام وزارتخانه ها بوده است. دولت بايد بر اساس اين ماده اقدام به ادغام وزارتخانه ها مي نمود به اين معنا که مشخص مي نمود که کداميک از وزارتخانه ها را مي توان در يکديگر ادغام نمود و پيشنهاد خود را در خصوص موضوع به مجلس ارائه مي داد نه اينکه اختيار داشته باشد وزارتخانه اي را که به موجب قانون ايجاد شده و وزير آن از مجلس شوراي اسلامي براي انجام وظايف مشخصي راي اعتماد گرفته است منحل نمايد.

2.‏ اختلاف دولت با مجلس در خصوص موضوع فوق موجب شد رئيس مجلس شوراي اسلامي اقدام به استفسار اصل يکصد و سي و سوم از شوراي نگهبان نمايد. شوراي محترم نگهبان در پاسخ به اين استفساريه به اتفاق آراء اعلام نمود:
«هرگونه تغيير در وظايف و اختيارات قانوني و نيز ادغام دو يا چند وزارتخانه بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد و تا پيش از تصويب مجلس تغييري در مسئوليت و اختيارات وزيران و وزارتخانه‌هاي قبلي به وجود نخواهد آمد.
وزير وزارتخانه هاي جديد يا ادغام شده در هر صورت وزير جديد محسوب شده و نياز به اخذ رأي اعتماد از مجلس شوراي اسلامي دارد.»
نماينده دولت اعلام نمود با توجه به نظريه تفسيري سال 76 شوراي نگهبان، نظريه تفسيري فوق عطف به ماسبق نمي شود.
در اين رابطه لازم است توجه شود که موضوع نظريه تفسيري سال 76 شوراي نگهبان مربوط به تفسير قوانين عادي و آثار مترتب بر آن است و موضوع سوال منجر به آن نظريه نيز حقوق مکتسبه‏اي است که براي افراد ايجاد شده است، توضيح آنکه شوراي نگهبان در پاسخ به اين سؤال که «آيا با قوانين تفسيري مي‏توان حقوق و شرايطي را که طبق قوانين اوليه براي اشخاص ايجاد شده است خصوصا در موارد زير به طور يکجانبه زائل نمود: 1- هنگاميکه قانون تفسيري جديد حوزه شمول قانون اصلي را توسعه مي‏دهد به نحوي که براي افراد در زمان مقدم بر تصويب، تکاليفي ايجاد مي‏نمايد. 2- تجديد يا تضييع حقوق استخدامي که در زمان گذشته براي افراد ايجاد شده است. 3- تأثير در عقود و معاملات گذشته و ساير تصميماتي که براي اشخاص غير دولتي حقوقي ايجاد کرده است.
4- تسري مستقيم يا غير مستقيم مقررات جزايي به فعل يا ترک فعلي که در گذشته انجام شده است.» بيان نموده است که «تفسير از زمان بيان مقنن در کليه موارد لازم الاجراست بنابراين در مواردي که مربوط به گذشته است و مجريان برداشت ديگري از قانون داشته‏اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته‏اند تفسير قانون به موارد مختومه مذکور تسري نمي‏يابد.» همانطور که بيان شد سوال رييس جمهور وقت صرفا ناظر بر «قوانين تفسيري» است که توسط مجلس شوراي اسلامي تصويب مي‏شود و حتا صراحتاً در متن استفساريه خود اشاره به اصل 73 قانون اساسي که در مقام بيان صلاحيت مجلس نسبت به تفسير قوانين عادي است اشاره کرده است و لذا اين موضوع ارتباطي به جايگاه نظرات تفسيري شوراي نگهبان ندارد بلکه صرفاً جايگاه نظرات تفسيري مجلس در ارتباط با حقوق مکتسبه اشخاص تبيين شده است.
همچنين بايد اين نکته را نيز مدنظر قرار داد که همانگونه که در نظريه شوراي نگهبان بيان شده است موضوع نظريه تفسيري نص صريح اصل 133 قانون اساسي است و مطلب جديدي را بيان ننموده است.
3.‏ دولت در دفاع از عملکرد خود اعلام نموده است که رويه دولتهاي گذشته نيز عملکرد دولت را در خصوص موضوع تأييد مي نمايد.
با توجه به اينکه اين امر مکرر در سخنان نمايندگان دولت و شخص رئيس جمهور بيان شده است به بررسي رويه در رابطه با اين موضوع مي پردازيم.
مجلس شوراي اسلامي در سال 1373 به موجب قانون ادغام وزارتخانه هاي صنايع و صنايع سنگين و تشکيل وزارت صنايع، اقدام به ادغام وزارتخانه صنايع سنگين در وزارتخانه صنايع مي نمايد و دولت را مکلف به ارائه لايحه اساسنامه جديد وزارتخانه مي نمايد. رئيس جمهور وقت بعد از تصويب اين مصوبه اقدام به معرفي وزير صنايع سابق به عنوان وزير جديد صنايع براي کسب راي اعتماد به مجلس شوراي اسلامي مي نمايد.
در سال 1379 قانونگذار به موجب قوانين تشکيل وزارت جهاد کشاورزي و تمرکز امور صنعت و معدن و تشکيل وزارت صنايع و معادن اقدام به ادغام وزارتخانه هاي جهاد سازندگي و کشاورزي و وزارتخانه هاي صنايع و معادن و فلزات نمود. پس از تصويب اين قانون رئيس جمهور افراد پيشنهادي خود را براي کسب راي اعتماد به مجلس شوراي اسلامي معرفي کرد.
توجه به سابقه امر بيانگر مطابقت رويه فوق با قانون و بطلان ادعاي دولت است.
4.‏ همچنين دولت اعلام نموده است که با انحلال وزارتخانه هاي ادغام شده ديگر وزارتخانه هاي سابق وجود ندارند و وزراي اين وزارتخانه ها به دليل عدم وجود وزارتخانه متبوعشان ديگر عضو دولت نيستند و وزراي وزارتخانه هاي باقي مانده طبق قوانين موجود مربوط به وزارتخانه هاي ادغام شده عمل مي نمايند تا مجلس شرح وظايف جديد را تصويب نمايد.
در اين رابطه نيز بايد توجه داشت که بر اساس قانون اساسي وزرا تنها در صورت عزل و يا استعفاء و يا راي عدم اعتماد مجلس از وزارت برکنار مي شوند و دولت نمي تواند با ادغام وزارتخانه ها اقدام به برکناري يک وزير و سپردن وظايف وي به وزير ديگري نمايد.
اين نکته را نيز بايد مورد توجه قرار داد که با توجه به اينکه وزارتخانه هاي موجود به موجب قانون تشکيل شده اند تا زماني که قانون انحلال آنها را اعلام ننمايد کماکان وجود دارند و وزيري که براي انجام وظيفه در آن وزارتخانه از مجلس راي اعتماد گرفته است تا زمان عدم برکناري مسئول وزارتخانه مربوطه بوده و در برابر مجلس شوراي اسلامي بايد پاسخگو باشد.
5.‏ دولت اعلام نموده است که به موجب ماده 53 قانون برنامه پنجم، تنها وظيفه دولت در قبال مجلس ارائه لايحه مربوط به تشکيلات وزارتخانه هاي ادغام شده است که اين تکليف انجام شده و مي شود.
در پاسخ بايد اين نکته را مورد توجه قرار داد که وزارتخانه جديدي ايجاد نمي شود مگر به واسطه تصويب در مجلس شوراي اسلامي بنابراين نمي توان گفت تشکيل وزارتخانه جديد و يا تغيير در وظايف وزارتخانه به موجب مصوبه دولت صورت مي گيرد و نيازي به مصوبه مجلس در اين رابطه نيست چرا که مجلس مي تواند در مصوبه خود تمامي موارد پيشنهادي دولت را تغيير دهد و موارد جديدي را نيز به آن اضافه نمايد و به همين دليل در اين رابطه دولت با توجه به توان کارشناسي و تخصصي صرفاً مرجع پيشنهاد دهنده است. همچنين بايد توجه داشت که با توجه به مباحث صورت گرفته در هنگام تصويب ماده فوق، نظريه تفسيري اخير شوراي نگهبان و عکس العمل مجلس و نمايندگان در رابطه با موضوع، نمي توان به صرف حکم اعلام شده در صدر ماده 53 دولت را مرجع نهايي ادغام دانست بلکه بايد مجموع اين ماده را با در نظر گرفتن قانون اساسي بويژه اصول 85 و 133 اين قانون تفسير نمود. چراکه ذيل اصل 133 بيانگر ماهيت تقنيني تعيين تعداد وزراء و نيز تعيين حدود اختيارات هريک از آنان است و صدر اصل 85 نيز به صراحت بيانگر ممنوعيت تفويض قانونگذاري از سوي مجلس به ديگران است، لذا هرگونه تفسير و برداشت از ماده 53 قانون برنامه پنجم توسعه که اين محدوديت‏هاي مبتني بر قانون اساسي را ناديده بگيرد مقبول نخواهد بود بويژه اگر اين برداشت نادرست از سوي مقام مسئول اجراي قانون اساسي صورت بگيرد.
6.‏ دولت (حداقل در ابتداي بحث) وزارتخانه هاي جديد را به رسميت مي شناسد و معتقد به عدم وجود وزارتخانه هاي ادغام شده است.
همانگونه که گفته شد با توجه به اينکه هيچ موجب قانوني براي انحلال وزارتخانه ها و يا برکناري وزاي مربوطه ايجاد نشده، وضعيت آنها تغييري نيافته و تمام تکاليف و صلاحيت‏هاي قانوني وزارتخانه‏هاي ذيربط کماکان پابرجاست.
اين نکته را بايد مورد توجه قرار داد که وزارتخانه اي که به موجب ادغام در وزارتخانه ديگري ايجاد مي شود و يا اينکه به موجب انحلال از اين مي رود داراي وظايف و اختياراتي بوده است. اگر اين وظايف به وزارتخانه ديگري سپرده شود ديگر اين وزارتخانه وزارتخانه سابق نبوده و وزارتخانه جديدي است که نيازمند تصويب قانون است و تا زمان عدم تصويب اين قانون وزارتخانه هاي سابق به حيات خود ادامه مي دهند. همچنين با توجه به اينکه وزراي فعلي بر اساس وظايف موجود راي اعتماد گرفته اند و مجلس نيز با توجه به اين وظايف به آنها راي اعتماد داده است صلاحيت تصدي وزارتخانه جديد را ندارند مگر اينکه مجدداً از طرف رئيس جمهور براي اخذ راي اعتماد براي وزارتخانه جديد معرفي شده و موفق به اخذ راي اعتماد مجلس شوند.