گروه بین‌الملل مشرق - مدیرکل آژانس بین المللی انرژی اتمی پس از جمع بندی نتایج اجرای موفق گام اول توافقنامه تهران و پایان دور آخر مذاکرات نمایندگان ایران و آژانس در تهران به منظور تدوین جزئیات و دستورکار گام دوم این توافق، گزارش جدید خود را در تاریخ 20 فوریه (اول اسفند) به شورای حکام تقدیم کرد.
نخستین گزارش آمانو در سال 2014 میلادی درباره برنامه هسته‌ای کشورمان، مربوط به 20 ژانویه یعنی زمان آغاز اجرای گام اول است که متعاقب آن نشست فوق العاده شورای حکام به همین منظور در 24 ژانویه تشکیل شد (GOV/INF/2014/1) و اجازه ورود آژانس به پایش اجرای توافقنامه ژنو صادر گردید. از این رو، گزارش 20 فوریه دومین گزارش آمانو در سال جدید میلادی درباره برنامه هسته‌ای صلح امیز کشورمان محسوب می شود. این گزارش دو روز پس از آن منتشر شد که آمانو و ظریف در فاصله ای که مذاکرات در وین با گروه 1+5 در حال برگزاری بود، در مقر آژانس دیدار کردند.
در این گزارش، روند تغییر جو منفی و یکسویه شورای حکام به برنامه هسته‌ای کشورمان در گزارش‌های قبلی، به صورت اندک تعدیل شده است. با این حال، آژانس ضمن تائید پیشرفت مثبت و رو به جلو یعنی همراهی ایران با آژانس در حل مسائل باقیمانده، از اینکه هنوز قطعنامه‌های شورای حکام و شورای امنیت در رابطه با پروتکل الحاقی و کد 3.1 اصلاحی به اجرا درنیامده است، نگرانی‌های قبلی خود را تکرار نموده است. علاوه بر این، همچنان بر مساله کلانی که با عنوان «ابعاد نظامی احتمالی» توسط آمانو در گزارش سال 2011 به شورای حکام مطرح شده بود، اصرار و پافشاری شده و درخواست تمکین ایران به خواستههای آژانس در این زمینه شده است.
از همین رو، به نظر می رسد که در کنار رویکرد مثبتی که آژانس به دلیل توافقنامه تهران از یک سو و توافقنامه ژنو از سوی دیگر و همچنین همکاری‌های داوطلبانه و جدیت در اجرای پادمان منعکس نموده است، تعاملات ایران و آژانس به تدریج به نقاط حساس آن وارد می شود. در فاز دوم توافقنامه تهران تنها یکی از مسائل مطروحه در گزارش سال 2011 آژانس یعنی ابعاد نظامی احتمالی مطرح شده است و هنوز سایر موارد به قوت خود باقیست. از این رو، نگاه راهبردی در این زمینه در کنار دقت و اشراف بر جنبههای فنی و تخصصی مربوط، از اهمیت شایانی برخوردار است. در این نوشتار، به بررسی و تحلیل ابعاد مهم گزارش اخیر خواهیم پرداخت.
1- استمرار رویکرد دوپهلو مدیرکل آژانس به برنامه هسته‌ای ج.ا.ایران
این گزارش برخلاف گزارش‌های سالهای 2013 و ماقبل آن، با رویکرد مثبت آغاز می شود. به طوریکه نخستین جمله از متن خلاصه این گزارش که با عنوان «کلیات و تحولات کلی» آمده، با تائید اجرای اقدامات شش‌گانه کشورمان در راستای گام نخست توافقنامه تهران با آژانس شروع شده است. بند 74 گزارش اخیر این رویکرد دوپهلو را ترسیم کرده و همین عبارت را از گزارش های قبلی تکرار نموده است: ". درحالی که آژانس به فعالیتهای راستی‌آزمایی در خصوص عدم انحراف مواد هسته‌ای اعلام شده در تاسیسات هسته‌ای و مکانهای خارج از تاسیسات هسته‌ای اعلام شده از سوی ایران که تحت توافقنامه پادمان هستند ادامه می‌دهد ، آژانس در وضعیتی قرار ندارد که اطمینان موثقی درباره فقدان فعالیت‌ها و موادهستهای اعلام نشده ارائه کند و بنابراین نمی‌تواند نتیجه‌گیری کند که تمامی مواد هسته‌ای در ایران برای فعالیتهای صلح‌آمیز هستند".
تکرار این بند از گزارش‌های قبلی نشان می‌دهد که هنوز توافق‌ها، همکاری‌ها و اقدامات به عمل آمده، از نظر آژانس چنان اهمیتی ندارند که حوزه اصلی پیگیری آنها را تعدیل نموده باشد.
در واقع، آژانس پس از اینکه حسن عمل کشورمان در راستای توافقنامه تهران را بیان می‌کند، در مورد مسائل دیگر همچنان رویکرد نهفته در گزارش‌های قبلی ضدایرانی را ادامه می‌دهد. به عنوان نمونه، از عدم اجرای قطعنامهها در مورد اجرای پروتکل الحاقی ابراز نگرانی می‌کند و به همین دلیل، از تائید عدم انحراف در کل برنامه هسته‌ای کشورمان طفره می‌رود و در این زمینه، این استناد را مطرح می‌کند که به دلیل عدم اجرای پروتکل الحاقی و در نتیجه ناتوانی در بررسی وجود یا نبود تاسیسات اظهارنشده هسته‌ای، همچنان ابهامات در این زمینه قابلیت حل نیافته است. این بخش از رویکرد آژانس، به این نکته برمی‌گردد که بتواند نه تنها ماندگاری الزامات قطعنامه‌های شورای حکام و شورای امنیت در این خصوص را حفظ کند بلکه توجیههای لازم را از نظر فنی برای آنچه گروه 1+5 در گام آخر توافق ژنو به عنوان تصویب و اجرای پروتکل الحاقی مطرح کرده اند، ارائه نماید.
در هر حال، رویکرد آژانس همچنان دوپهلو است. هرچند در این میان، جنبه مثبت آن برای کشورمان از انچه در گزارش‌های قبلی تنها در زمینه تائید عدم انحراف در برخی از فعالیتهای اظهار شده و یا تحت بررسی بودن مابقی اقدامات در این تاسیسات بوده است، بسط یافته و از وجود پیشرفت مثبت در کلیت برنامه هسته‌ای کشورمان برای حل مسائل باقیمانده سخن به میان آمده است. با این حال، این پیشرفت مثبت در حدی نیست که انتظار آژانس را برآورده کند. زیرا آژانس در یک بند مانده به انتهای این گزارش با صراحت تمام تاکید می‌کند که آنچه باید توسط ایران به عمل آید، بسیار بیشتر از اقدامات به عمل آمده است. به تعبیر دیگر، بند 78 این گزارش چنین اشعار داشته است: «اقدامات به عمل آمده از سوی ایران و تعهدات بیشتری که این کشور برعهده گرفته است، گامی مثبت و رو به جلو را نشان می‌دهد اما کارهای زیادی باید صورت گیرد تا همه مسائل باقیمانده حل و فصل گردد».
از همین رو، این گزارش دارای دو بخش مثبت و منفی است و در ارزیابی آن باید هر دو بخش مذکور مدنظر قرار گیرد.
2- توافقنامه ژنو به عنوان مبنای حقوقی تنظیم گزارش های جدید آژانس
توافقنامه ژنو برخلاف توافقنامه تهران، سندی سیاسی است که البته بی‌تاثیر از مفاهیم، تحولات و پدیدارهای حقوقی هسته‌ای و حتی حقوقی بین المللی نبوده و کنش تاثیرگذارنده هم از این حیث داشته است. گزارش جدید آژانس با وارد کردن توافقنامه مذکور به صورت رسمی در چارچوب کاری شورای حکام و درج اطلاعات راجع به اجرای سند مذکور توسط دبیرخانه و هیات بازرسان، محتوای مربوطه را به عنوان صلاحیت اضافی ولی مرتبط با حل مسائل باقیمانده تبدیل نموده است. بر این اساس، هرچند اصل و خاستگاه الزامات ایران در این توافقنامه را تمایل طرفین در راستای حل جامع مساله هسته‌ای تشکیل می‌دهند، اما آژانس نیز وضعیت پایش این الزامات را به عنوان بخشی از دستورکار خود تا خاتمه مدت اجرای این توافق قرار داده است. از این رو، خواه ناخواه این توافقنامه نیز به عنوان یکی از منابع اقدامات آژانس در مورد برنامه هسته‌ای کشورمان –در کنار ان.پی.تی.، پادمان 214، پروتکل الحاقی و تصمیمات شورای حکام و شورای امنیت- قرار گرفته است. گفتنی است آژانس از توسعه صلاحیت خود استقبال نموده و در این رابطه، توافقنامه ژنو را همانند قطعنامه‌های شورای امنیت به عنوان مبنای تنظیم گزارش‌های مقطعی قرار داده است. در این خصوص، هرچند در عنوان گزارش جدید همان عنوان قبلی گزارش‌های آمانو حفظ شده است اما در نخستین بند از مقدمه گزارش تصریح نموده که مبنای این گزارش جدید را توافقنامه ژنو تشکیل می‌دهد.
بر این اساس، از زمانی که شورای حکام نقش‌ها و صلاحیت‌های اضافی آژانس در رابطه با توافقنامه ژنو را مورد بررسی و تائید قرار داده است (تصمیم مورخ 24 ژانویه 2014 در نشست فوق العاده)، این توافقنامه برای آژانس و کارکردهای مدیرکل و دبیرخانه، ماهیت حقوقی یافته است، هرچند این مبنای حقوقی کار جدید موقت و غیردائمی می‌باشد.
3- چرا آژانس از انعقاد توافقنامه تهران و توافق‌های بعدی آن خشنود است؟
آژانس از انعقاد توافق ژنو و تهران بسیار خرسند است. زیرا به صورت استثنائی امکان یافته است تا اقداماتی را که تا کنون هرگز تصورش را نیز نمی کرده است، در کشورمان به انجام برساند. ذوق‌زدگی آژانس در این زمینه مشهود است به طوری که نتوانسته این ظرفیت را از نظر دور بدارد بلکه تصریح می‌کند: "در حال حاضر آژانس مشغول انجام این نظارت و راستی‌آزمایی است که در بردارنده فعالیتهای بیشتری نسبت به آن چیزی است که قبلاً پیرو موافقتنامه پادمانی ایران و مفاد قطعنامه‌های شورای امنیت انجام می‌گرفته است" (بند 8 گزارش).
البته اینکه این امکان‌های استثنائی، که در مورد هیچ کشور دیگری تا کنون محقق نشده است، آیا می‌تواند موجب هدایت آژانس به مسیر همکاری واقعی و فنی به دور از ملاحظات سیاسی باشد، قابل تامل و ارزیابی است. همانگونه که در این گزارش می‌بینیم، آژانس از خط مشی یکی بر نعل و یکی بر میخ بهره جسته است و در کنار تائید همکاری‌های جدید، نشان داده که خواسته‌ها و مطالباتی به مراتب مهمتر و عمیق‌تر از اینها دارد و از آنجا که ایران ممکن است با این خواسته‌ها مخالفت کند، به صورت پیشدستانه اقدام نموده است. بر این اساس، آژانس نسبت به خواسته های خود در ارتباط با ابعاد نظامی احتمالی، اجرای پروتکل الحاقی و همچنین کد 3.1. اصلاحی ترتیبات فرعی پادمان، بسیار جدی است و توافقنامه تهران از نظر مدیرکل، چارچوبی برای متعهد کردن ایران به قبول این خواسته است و نه محدود کردن آژانس یا منصرف نمودن آن از این مطالبات.
4- راهبرد آژانس در خصوص توافقنامه ژنو چیست؟
نهایت خواسته آژانس و مسیری که دنبال می‌کند را می توان در بند 11 گزارش مذکور یافت که تصریح دارد: "همان‌طور که قبلا گزارش شده بود، شورای حکام در قطعنامه نوامبر 2011 خود (GOV/2011/69) تاکید کرد که ضروری است ایران و آژانس به منظور حل و فصل فوری همه مسائل محتوایی باقیمانده با هدف شفاف‌سازی آنها، از جمله دسترسی به تمامی اطلاعات مربوطه، مستندات، سایت‌ها، مواد و اشخاص در ایران، به گفت‌وگوهای خود شدت بخشند".
بنابراین، معیارهای موردنظر آژانس در خصوص کنش ایران چنین است:
· پاسخ محتوائی به پرسش ها و ابهامات؛
· دسترسی به تمامی اطلاعات و مستندات
· دسترسی به تمامی سایت‌ها
· دسترسی به تمامی مواد و افراد در ایران
توافقنامه تهران، از نظر آژانس باید چارچوبی برای فراهم کردن همین مسائل باشد به طوری که آژانس به «همه ابعاد گذشته و حال» برنامه هسته‌ای ایران اشراف پیدا کند. در غیر این صورت، اقدامات مربوط به گام‌های اول و دوم تاثیری بر تغییر رویکرد آژانس نخواهد داشت و همچنان مساله هسته‌ای کشورمان در دستورکار آژانس مفتوح و گشوده باقی خواهد ماند.
از این رو، چشم‌انداز همکاری‌ها در ارتباط با این محور ایران-آژانس، به دلیل روحیه زیاده‌خواهی که در آمانو وجود دارد، تیره و مبهم به نظر می‌رسد.
5- آژانس با چه شروطی ایفای الزامات گام اول را تائید کرده است؟
الزامات توافقنامه تهران، تنها در خصوص کشورمان است و در سوی مقابل، آژانس تعهدات خاصی را در قبال کشورمان بر عهده نگرفته است. البته از منظر حقوقی، آژانس نهادی نظارتی شمرده می‌شود که امکان تعهد دادن متقابل ندارد. اما تجربه مدالیته سال 2007 نشان می‌دهد که آژانس تعهداتی ویژه را در برابر راضی کردن کشورمان به انعقاد این رویکرد دوجانبه و پذیرش اقدامات داوطلبانه در این رابطه، پذیرفت و به همین دلیل نیز حقوقی را دائر بر پیگیری و مطالبه آنها، به کشورمان اعطا نمود.
به هر حال، هم انعقاد این توافقنامه و هم اجرای شش گامی که در مرحله نخست و به عنوان ضمیمه اول آن اشاره شده بود، از محورهای مثبتی است که ارزیابی آژانس را نیز در این زمینه بر پی داشته ولی آژانس از تائید قطعی اقدامات کشورمان در این زمینه خودداری کرده است.
گزارش جدید آژانس تائید رسمی حسن عمل ایران در اجرای اقدامات اولیه‌ای است که می بایست در گام نخست توافق نامه تهران انجام دهد. اما در این زمینه نیز آژانس از تائید قطعی عملکرد کشورمان خودداری نموده و مراتب را « در دست اقدام» معرفی کرده است. بند 13 گزارش در این خصوص اشعار می‌دارد: «آژانس در حال تحلیل اطلاعات ارائه شده توسط ایران است و توضیحات بیشتری را در مورد برخی از این اطلاعات درخواست کرده است». همین نکته مجدداً در بند 75 گزارش تکرار شده است. بنابراین، نباید تصور نمود که گام اول توافقنامه تهران به صورت قطعی خاتمه یافته است بلکه آژانس همچنان درخواست اطلاعات بیشتر در ارتباط با آنها و همچنین تحلیل اطلاعات کسب شده از ایران را دنبال می‌کند.
6- تائید اجرای بخشی از الزامات گام اول توافقنامه ژنو
بر اساس توافقنامه ژنو، آژانس مرجع نظارت و راستی آزمایی تعهداتی است که ایران در گام‌های مختلف این توافق بر عهده خواهد داشت. با توجه به اینکه گام اول این توافق از 30 دیماه جاری آغاز شد، آژانس نیز چند روز پیشتر وارد ایران شد تا زمینههای ایفای مسئولیت خود را فراهم کند. در این زمینه، آژانس ضمن تائید اینکه کشورمان بیشترین سطح از الزامات داوطلبانه خود در این گام را به عمل آورده است، فهرستی از اقدامات به عمل آمده تا قبل از تاریخ انتشار این گزارش مدیرکل را بیان نموده است:
آژانس بر اساس این گزارش، 13 مورد از اقدامات کشورمان را تاکید نموده است. به عبارت دیگر، آژانس تایید می‌کند که از 20 فوریه 2014، ایران:
· در هیچ‌یک از تاسیسات اعلام شده خود غنی سازی بالاتر از 5 درصد را انجام نمی‌دهد.
· در هیچ‌یک از تاسیسات اعلام شده خود از آبشارهای دارای ارایش متصل بهره‌برداری نمی‌کند.
· در تاسیسات فردو، رقیق سازی اروانیوم با غنای 20 درصد در حال انجام است؛
· در کارخانه ساخت صفحات سوخت، مواد غنی شده 20 درصد در حال تبدیل به اکسید و صفحه سوخت می‌باشد.
· در کارخانه ساخت صفحات سوخت، هیچ گونه خطی برای تبدیل مجدد اکسیدهای اورانیوم غنی‌شده 20 درصد به اورانیوم 20 درصد وجود ندارد.
· هیچگونه پیشرفت جدیدی در فعالیتهای کارخانه غنی سازی سوخت، فردو و راکتور اراک انجام نداده است.
· یک پرسشنامه اطلاعات طراحی برای راکتور اراک ارائه و موافقت کرده تا گام‌هایی را در راستای انعقاد یک رهیافت پادمانی برای راکتور مذکور بردارد.
· در حال ادامه ساخت کارخانه پودر غنی‌شده اکسید اورانیوم برای تبدیل مواد غنی شده تا 5 درصد به اکسید می‌باشد و از این رو هنوز تبدیل اکسید شروع نشده است.
· اقدامات تحقیق و توسعه، برای انباشت اورانیوم غنی شده نمی‌باشند.
· فعالیتهای مرتبط با بازفراوری را انجام نمی‌دهد.
· اطلاعات و دسترسی مدیریت‌شده به معدن و آسیاب اورانیوم در گچین را ارائه کرده است.
· اجازه دسترسی روزانه به تاسیسات هسته‌ای در نطنز و فردو را داده است، و
· دسترسی مدیریت‌شده به کارگاه‌های تولید سانتریفیوژ، تاسیسات کارگاه‌ها و انبارهای تولید روتور سانتریفیوژ و اطلاعات ارائه شده در مورد آنها را ارایه کرده است.
7- نگاه منفی آژانس به عملکرد کشورمان در ارتباط با توافقنامه تهران
پیش از انعقاد توافقنامه تهران، آژانس دو دور مذاکره با کشورمان را به منظور انعقاد یک مدالیته جدید به عنوان «رویکرد ساختارمند» آغاز کرده بود تا اتهامات مربوط به ابعاد نظامی احتمالی به صورت کارشناسی و مورد به مورد مطرح و حل گردد. با تصمیم به انعقاد توافقنامه تهران، این روند نیز توسط آژانس حفظ شد ولی توافق گردید تا به صورت تدریجی و در گام‌های دوم به بعد این موضوعات مطرح شود. در این رابطه، تنها یک مورد از مسائل مذکور در توافق 9 فوریه در تهران در مورد گام دوم گنجانده شد و مسائلی نظیر بازرسی از پارچین، به گام سوم موکول گردید.
با درنظر داشتن سابقه پیگیری‌های آژانس در زمینه اتهاماتی که تلاش دارند تا بخش نظامی را به برنامه هسته‌ای کشورمان پیوند بزنند، اصل این رویکرد که کشورمان هرچند با گام‌های تدریجی و تاخیری، ورود به پاسخگوئی محتوایی به اتهامات مذکور را پذیرفته و این اتهامات را در گام‌های دوم و به بعد قابل طرح شمرده است، از منظرهای متفاوت مورد ارزیابی قرار گرفته‌اند.
در واقع، ایران با اجابت درج یکی از مسائل مرتبط با ابعاد نظامی احتمالی در بندهای هفت‌گانه توافقنامه 9 فوریه با آژانس در تهران، به دنبال ورود تدریجی به ابعاد نظامی احتمالی و حل و فصل آن با روحیه همکاری سازنده بوده است.
در این زمینه، دو برداشت وجود دارد:
الف- توافقنامه تهران به مثابه قبول اصل اتهامات مطروحه علیه کشورمان
یک برداشت اینست که صرف ورود محتوایی ایران به این مقوله بدین معنا بوده است که ایران از موضع قبلی خود مبنی بر اینکه ادعاهای مذکور بی اساس بوده و اسناد ارائه شده در این زمینه نیز ساختگی هستند، دست برداشته و به تغییر موضع در این زمینه پرداخته است. به واقع، هرچند کشورمان هم در این راستا به صورت هدفمند عمل نکرده یا چنین چیزی را درنظر نداشته باشد، این شیوه ورود به کار به معنای آن است که کشورمان اصل ادعا را پذیرفته و تنها از طریق ارائه اطلاعات لازم و بحث و بررسی با آژانس درصدد حل آن است.
ب- توافقنامه تهران به مثابه راه حلی برای پایان دادن به اتهامات
اما برداشت دوم اینست که این سبک ورود به کار، ناگزیر بوده و به هر حال قبول یا رد اصل ادعا و اتهام، هیچ تاثیری در حل مساله مذکور در دستورکار آژانس نداشته و ندارد. شاهد در این زمینه اینست که طی سالهای بعد از 2011 تا کنون همچنان آژانس موضع کشورمان را نپذیرفته و درخواست ارائه اطلاعات و بحث محتوایی نموده است. حال که کشور درنظر داشته تا کل مسائل را از طریق تعامل و گفتگو حل کند، در این خصوص نیز نظر بر اینست که کشور با دریافت اطلاعات مربوط به اتهام، با رویکردی پاسخ دهد که موجب اقناع آژانس شود.
ج- الزامات مرتبط با ادامه اجرای توافقنامه تهران
اما نقدی که بر رویکرد دوم وارد است، اینست که ارائه اطلاعاتی که جنبه محتوایی در زمینه اتهامات مذکور داشته باشد، به معنای آن است که کشورمان اتهامات وارده را قبول دارد و اقدامات ادعائی را حتی در گذشته به عمل آورده است. در این صورت، حتی اگر هم ثابت کند که چنین اقداماتی با انگیزهها و اهداف انحراف نبوده و در حال حاضر نیز هیچگونه سابقه یا ادامه‌ای ندارند، اما نهایتاً برای آژانس زمینههای مستند فراهم خواهد شد تا تخلفات کشورمان در این زمینهها حتی مربوط به گذشته را محرز نموده و در نتیجه ما به عنوان تخلف از پادمان یا ان.پی.تی. محکوم شویم. در این زمینه، به اثبات ادعاها و اتهاماتی کمک خواهد شد که دشمنان ما در ابعاد داخلی و خارجی مطرح کرده بودند. گفتنی است که این امر اگر رخ دهد، نه تنها به صدور حکم در مورد تخلفات گذشته منجر می‌شود بلکه قرینههایی در دست دشمنان قرار می‌گیرد تا وضعیت موجود و آینده نیز با همین معیار مورد ارزیابی قرار گیرند و برای جلوگیری از تکرار آنها، همواره ما را تحت نطارتهای ویژه و استثنائی قرار دهند.
از سوی دیگر، مطالبات و منافع کشورمان به شرح زیر در این توافقنامه گنجانده نشده و باید در مراحل بعدی با جدیت مطالبه و تشریح شود:
· هیچ گونه قرینه‌ای برای خاتمه دادن به اتهامات در این توافقنامه مطرح نشده است. آژانس باید اجازه طرح مجدد اتهامات در این زمینه را ندهد.
· آژانس باید نسبت به مختومه کردن قطعی و نهائی مسائل مطروحه در توافقنامه تهران، تضمین بدهد. اژانس باید متعهد شود که این مسائل، مختومه و closed تلقی خواهند شد.
· آژانس باید تضمین بدهد که پس از خاتمه اجرای این توافقنامه، مساله هسته ای را از نظر آژانس، به حالت عادی درخواهد آورد.
