به گزارش مشرق، گفتار پیش رو یادداشت شفاهی مهدی سیفتبریزی، کارشناس مسائل قفقاز و اوراسیا است که به یکی از پروندههای مهم سیاست خارجی ایران میپردازد. در شرایطی که تصویب کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر (آکتائو) در مجلس به محل تبادل نظرات بدل شده، تبریزی ابعاد فنی، امنیتی و ژئوپلیتیکی کنوانسیون را در پیوند با پروژههایی چون کریدور زنگزور و «جهان ترک» واکاوی میکند.
میراث معاهدات با شوروی
یکی از نخستین پرسشهایی که مطرح میشود، این است که پیش از فروپاشی شوروی، ما دو قرارداد با این کشور داشتیم؛ قرارداد ۱۹۲۱ و قرارداد ۱۹۴۰ که «عهدنامه مودت» و «قرارداد بازرگانی و کشتیرانی» بودند. در این اسناد، هیچگاه مالکیت بهصورت ۵۰-۵۰ میان ایران و شوروی تقسیم نشده بود، بلکه حق استفاده بهصورت مساوی تقسیم شده بود. دریا را نیز بهصورت مشاع تقسیم کرده بودند، نه مالکیت آن را، بلکه صرفاً حق بهرهبرداری از آن را و این دو مقوله کاملاً متفاوت از یکدیگرند. پس از فروپاشی شوروی، دو نظریه در حقوق بینالملل وجود دارد، مبنی بر اینکه آیا با این فروپاشی، حقوق ایران نیز دستخوش تغییر میشود یا خیر.
عدهای معتقدند شوروی بهعنوان یک کشور وجود داشته و اکنون تقسیم شده است. روسیه تمام ملاحظات سیاسی شوروی را بر عهده گرفته؛ در سازمان ملل جانشین آن شده، معاهدات را پذیرفته و بدهیهای دولت شوروی را پرداخت کرده؛ بنابراین دولت از میان نرفته، بلکه تغییر کرده است. ما نیز یک نظریه حقوقی داریم که معاهدات میان ایران و شوروی تا زمانی که جایگزینی برایشان ایجاد نشود، معتبرند. استدلال ما این است که شوروی ازمیانرفته، اما روسیه در حقوق بینالملل «دولت تداومدهنده» شناخته میشود، زیرا کرسی شورای امنیت را حفظ کرد، تعهدات بینالمللی شوروی را پذیرفت و بدهیها را پرداخت. حال اگر روسیه جانشین شوروی شده، چرا به لحاظ حقوقی معاهدات خزر تداوم نیابد؟
دیدگاه دیگری میگوید موضوع معاهدات، اساساً پس از فروپاشی شوروی تغییر کرده است. در سال ۱۹۴۰ تنها دو کشور ساحلی وجود داشت، اما از سال ۱۹۹۱ به بعد، پنج کشور ساحلی به وجود آمدند؛ لذا اجرای همان ترتیبات پیشین عملاً امکانپذیر نیست. این استدلال را بیشتر روسیه، قزاقستان و آذربایجان مطرح کرده بودند. دعوای اصلی بر سر همین نکته است. برخی بر این باورند که اگر ایران این معاهدات را معتبر میدانست و این امر دست جمهوری اسلامی را بازتر میگذاشت باید در متن کنوانسیون آکتائو ذکر میشد، اما در ضمیمه، ایران اشاره میکند طبق این دو قرارداد، حقوقی داشته و باید به این حقوق توجه شود. پرسش این است؛ اگر مهم بوده، چرا در متن اصلی نیامده و اگر مهم نبوده، چرا بعداً ضمیمه دادهاید؟ این امر یک دعوای حقوقی داخلی ایجاد کرده است.
گفته میشود در سال ۲۰۱۸، دولت وقت حقوق مشروع ایران در حق استفاده ۵۰ درصدی را نادیده گرفته، اما در آن مقطع ما حق ۲۰ درصدی را برای خود لحاظ کرده بودیم؛ بدین معنا که پذیرفتیم پنج کشور ساحلی به وجود آمدهاند و بر اساس «حق انصاف»، این دریاچه باید تقسیم شود و هر کشور ۲۰ درصد حق استفاده داشته باشد. هرچند کشورهای دیگر نظیر روسیه، قزاقستان و آذربایجان نپذیرفتند، ولی ما این ۲۰درصد را مبنای کار قرار دادیم؛ بنابراین این اظهارات که ایران ۵۰ درصد سهم داشته و جمهوری اسلامی آن را کاهش داده، نادرست است. ما مالکیت ۵۰ درصدی نداشتیم، بلکه حق مشاع استفاده از دریا را داشتیم و بعد از آن نیز مبنای ما ۲۰ درصد بود، نه ۱۱ یا ۱۳ درصد.
نکته مهم دیگر اینکه در کنوانسیون آکتائو، حدود مرزی میان کشورها مشخص نشده، یعنی هیچ مرزی میان این پنج کشور ترسیم نشده، اما کنوانسیون یک قاعده حقوقی را مدنظر قرار میدهد که بر اساس آن میتوان مرزها را مشخص کرد، بهویژه در بحث بستر و زیربستر. میان سالهای ۱۳۷۷ تا ۱۳۸۲، میان قزاقستان، روسیه و آذربایجان قراردادهای دوجانبه و سهجانبهای برای تعیین حدود بستر و زیربستر دریای کاسپین منعقد شد. تقریباً ۶۸ درصد از بستر دریای کاسپین میان این سه کشور تعیین تکلیف شد و ۳۲ درصد باقی ماند. ما این رویه را اساساً نپذیرفتیم و معتقدیم تا زمانی که یک قرارداد جامع و لازمالاجرا برای هر پنج کشور منعقد نشود، همچنان معاهدات قبلی، یعنی معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ پابرجاست.
نتیجه عملی کنوانسیون سهم ۱۳ درصدی است
اما نکته مهم اینکه در کنوانسیون برای تعیین تکلیف بستر و زیربستر صراحتاً اعلام میشود که قراردادهای کشورهای مجاور و مقابل، مبنای عمل قرار میگیرد. اگر ما این کنوانسیون را (که دولت وقت امضا کرده، ولی تصویب نکردهایم) تصویب کنیم، به این شکل خواهد بود که ما قراردادهای منعقده میان روسیه، آذربایجان و قزاقستان را در بستر قانونی آن میپذیریم. اگر این اتفاق بیفتد، تنها سی و دو درصد از بحث بستر دریای خزر تعیین تکلیف نشده باقی میماند؛ یعنی بخش جنوبی دریای خزر که مابین ایران و ترکمنستان است.
قاعدتاً به دلیل مدل ساحلی ما که بر اساس خط انصاف است، کمترین میزان سهم دریا، یعنی تقریباً ۱۳ درصد به ما تعلق خواهد گرفت. در هیچجای کنوانسیون ذکر نشده که حق ایران ۱۳ درصد است، اما مبنای حقوقی تعبیهشده در این کنوانسیون نتیجه عملیاش این خواهد بود. اگر ما کنوانسیون را بپذیریم، بدین معناست که این قراردادهای دوجانبه و چندجانبه را پذیرفتهایم و مبنای عمل قرار دادهایم و باید به آن عمل کنیم، ولی اگر کنوانسیون را نپذیریم، دستمان برای ایجاد عامل بازدارنده باز است و تا زمانی که تعیین حدود (تعیین خط مرزی) انجام نشده و مشخص نیست چه زمانی رخ خواهد داد، میتوانیم از بسیاری از اقدامات کشورهای دیگر، نظیر استفاده از بستر و زیربستر، احداث خط لوله، حفر چاه و موارد مشابه جلوگیری کنیم. نه اینکه آن را وتو کنیم؛ بلکه میتوانیم برایشان مشکلساز شویم و هزینهها را چنان بالا ببریم که شرکتهای بیمه و سرمایهگذار وارد نشوند. به همین دلیل تاکنون اتفاق خاصی در دریای خزر نیفتاده و این قابلیت را داریم، مشروط بر اینکه کنوانسیون را امضا، تصویب و لازمالاجرا نکنیم. درغیر این صورت اگر آن را لازمالاجرا کنیم، قاعده حقوقی تقسیم بستر و زیربستری را میپذیریم که اتفاق افتاده و آن را مبنای عمل قرار میدهیم. ازآنجاکه کشورهای دیگر مانند روسیه، قزاقستان و آذربایجان بر اساس آن عمل کردهاند، وجاهت قانونی پیدا میکند و ما باید مابقی سهم خود، یعنی آن ۳۲ درصد باقیمانده را تقسیم کنیم و این در عمل به ضرر ما خواهد بود. این یکی از شبهات بزرگ است.
در پهنه آبی تغییری ایجاد نمیشود
ما در پهنه آبی دریا تقریباً چیزی از دست نمیدهیم. ۱۵ مایل آب سرزمینی و ۱۰ مایل آب انحصاری ماهیگیری داریم و مابقی پهنه آبی دریای خزر که حجم عظیمی است، پهنه مشترک آبی میان کشورهاست. در بحث کشتیرانی و ترانزیت چیزی از دست نمیدهیم؛ راه تجاری ما با روسیه باز است و نیز در آن ۱۵ درصد بحث ماهیگیری نیز ما حاکمیت نداریم، بلکه یک حق انحصاری خصوصی بر آبزیان و ماهیگیری داریم؛ بنابراین در بحث پهنه آبی مشکلی وجود ندارد.آنچه در کنوانسیون تقسیم و تعیین تکلیف میشود، بستر و زیربستر است که در این بخش، به ضرر جمهوری اسلامی ایران تمام میشود.
در بخش نظامی، دو نگاه وجود دارد؛ یک نگاه، بهویژه پس از جنگهای دوازدهروزه و ۴۰روزه، معتقد است کنوانسیون به نفع ایران است، زیرا صراحتاً بیان میکند هیچشناور یا نیروی نظامی فراساحلی اجازه حضور ندارد. این برای ایران در شرایط فعلی یک آورده بزرگ است، هرچند پیشازاین نیز چنین حضوری وجود نداشت؛ اما کنوانسیون این موضوع را از یک عرف به یک قاعده حقوقی تصویبشده و قانونی تبدیل میکند و این امر میتواند یک دستاورد باشد.
این در حالی است که کشورهایی مانند قزاقستان و آذربایجان با طرفهای آمریکایی و اسرائیلی قراردادهای نظامی بزرگی دارند و گاه بحث مانورهای مشترک میان آنها مطرح بوده است. این بند به ما امکان میدهد از حضور نیروهای نظامی فرامنطقهای جلوگیری کنیم. برخی اشکالاتی دیگر را مطرح میکنند. آنها میگویند اگر کنوانسیون را تصویب نکنیم و قاعده حقوقی پیشین را بپذیریم و سهم ۲۰ درصد را لحاظ کنیم، وضع به مراتب بهتر از این خواهد بود.
مطابق با تأکیدات رهبر شهید در اواخر دهه ۷۰ و اوایل دهه ۸۰ مبنی بر گشتزنی فعالانه ساحلی در آن ۲۰ درصد دریای خزر، در سال ۲۰۰۱ یک کشتی اکتشافی بریتیشپترولیوم از سمت جمهوری آذربایجان برای اکتشاف منابع زیربستر وارد این محدوده شد و چالشی به وجود آورد؛ گشتهای دریایی و حتی هواپیماهای جنگنده ما به سمت آن کشتی حرکت کردند و در نهایت کشتی به آبهای سرزمینی آذربایجان بازگشت؛ این مثال برای آن است که نشان دهیم در آن زمان بر اعمال حاکمیت بر سهم ۲۰ درصدی خود تأکید داشتیم. اکنون اگر این کنوانسیون تصویب شود، حجم آبهای سرزمینی ما کمتر و به ۱۳ درصد محدود میشود و اینگونه تحرکات به مناطق ایران بسیار نزدیکتر خواهد شد.
موافقان طرح، بهویژه وزارت امور خارجه، استدلال میکنند که باید هرچه سریعتر این کار انجام شود، زیرا برخی کشورهای ساحلی مانند قزاقستان و آذربایجان به دنبال شناسایی تحرکات ترانزیتی میان ایران و روسیه هستند. گفته میشود در ماجرای کشتی ایرانی که چندی پیش توسط اوکراینیها هدف قرار گرفت، گرا و مختصات لحظهای کشتی توسط یکی از همین کشورهای ساحلی بهطرف اوکراینی مخابره شده و این بهنوعی اخطار بوده است. ازاینرو میگویند برای جلوگیری از اینگونه اقدامات و بازیهای کشورهای منطقه باید کنوانسیون هرچه سریعتر تصویب شود.
مشکلات سیاسی
یکی دیگر از ابهاماتی که بحث سیاسی روی آن است، بند ۱۴ کنوانسیون است که طبق آن، کشورهای ساحلی مجاور یا مقابل میتوانند با قراردادهای فیمابین، عملیات ایجاد خطوط لوله نفت و گاز و حتی کابلهای اینترنت و برق را میان خود انجام دهند. اگر کنوانسیون را تصویب نکنیم، میتوانیم با ایرادهای حقوقی، مانع ایجاد این خطوط لوله شویم- همانطور که تاکنون انجام دادهایم- اما اگر تصویب کنیم و این قاعده حقوقی را بپذیریم، آذربایجان و ترکمنستان بر اساس تقسیماتی که در بستر دریا انجام دادهاند، میتوانند خطوط لوله نفت و گاز را از ترکمنستان به باکو احداث کنند. این امر از نظر سیاسی برای ما مشکلساز است.
آذربایجان بهتنهایی توان تأمین گاز ۱۶ کشور اروپایی را ندارد؛ اما با کمک ترکمنستان میتواند درصد بالایی از گاز اروپا را تأمین کند، همچنین میتواند درصد بالایی از گاز یا نفت آذربایجان را آزاد و به سمت اسرائیل صادر کند و تجارت با اسرائیل را برای آذربایجان مقرونبهصرفهتر سازد. ازسویدیگر، منفعت اقتصادی کریدور ترامپ یا دالان جعلی زنگزور، یکی از بزرگترین مبانی حقوقیاش با تصویب ما از میان برداشته میشود.
اگر این مانع حقوقی را برداریم و این خطوط لوله در کف دریا ایجاد شود و گاز و نفت ترکمنستان و قزاقستان به باکو و سپس به اروپا یا ترکیه برود، هزینه اقتصادی تعریفشده برای کریدور ترامپ معقولتر میشود. مضاف بر اینکه پروژه «جهان ترک» که در سالهای گذشته درباره آن بسیار صحبت کردهایم (پروژهای اسرائیلی و آنگلوساکسونی)، مانع حقوقیاش برداشته میشود. اگر این کریدور شکل بگیرد، ترکیه، آذربایجان و آسیای مرکزی میتوانند به یکدیگر متصل شوند، فعالیتهای اقتصادیشان را یکپارچهتر کنند و «جهان ترک» شکل بگیرد. این امر به لحاظ ژئوپلیتیکی و امنیتی اصلاً به نفع ما نیست و باید از آن جلوگیری کنیم. درصورتیکه این کنوانسیون در مجلس تصویب شود، ما بزرگترین مانع حقوقی شکلگیری «جهان ترک» را از پیش پای کشورهای منطقه برداشتهایم.