به گزارش گروه تاریخ مشرق؛ شورای نگهبان قانون اساسی یکی از قدیمی‌ترین نهادهای قانونی در ایران است که از زمان تصویب متمم قانون اساسی در سال 1286 ه.ش در قانون اساسی ایران وجود داشته است و تغییر حکومت نیز در این نهاد تغییر چندانی ایجاد نکرد. قبل از انقلاب اسلامی و طبق اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه، شورای نگهبان برای جلوگیری از تصویب قانون‌های مغایر با شرع در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و پس از انقلاب نیز این نهاد، همین کار ویژه اصلی را دنبال می‌کرد و علاوه بر نظارت بر قوانین مجلس، وظایف دیگری از جمله نظارت بر انتخابات و تفسیر قانون اساسی را بر عهده داشت. در ادامه بخش‌های مهمی از تاریخچه این نهاد را مرور خواهیم کرد.


1- تصویب هیئت طراز در قانون اساسی مشروطه در وقت اضافه

دقیقاً دو ماه پس از آنکه فرمان مشروطیت به امضای مظفرالدین‌شاه رسید، نخستین مجلس شورای مشروطه در تاریخ 14 مهرماه 1285 شمسی گشایش یافت و پس از حدود سه ماه بحث و بررسی، نخستین قانون اساسی مکتوب تاریخ ایران را تدوین کرد و به تصویب رساند. این قانون، در واپسین روزهای حیات شاه مظفر، به تأیید او رسید. این قانون اساسی، که بیشتر می‌‌بایست آن را نظامنامه‌‌ی اداره‌‌ی مجلس دانست، به بیان کلیاتی در وظایف و اختیارات مجلسین شورای ملی و سنا در 51 اصل پرداخت.

از جمله نقصان‌‌هایی که در نخستین ماه‌های اجرای قانون اساسی، خود را به رخ «پدران مؤسس» کشانید، غفلت آن‌ها از تعیین تکلیف مرامنامه جدید، با احکام و قوانین شریعت اسلام بود. غفلت از «اسلام»، که در سراسر متن مکتوب اول، حتی یک بار نیز به آن اشاره نشده بود، معنای دیگری نیز داشت و آن بی‌‌توجهی و نادیده انگاشتن شأن و کسوت روحانیون و مدرسان و مبلغان دینی بود که ضلعی قدرتمند و انکارناپذیر از هندسه شاید ناموزون نهضت بودند. خطایی نابخشودنی در چشم توده دین‌داران و مشروطه‌خواه که خیلی زود و با تدوین «متمم قانون اساسی»، که تحکیم پایه‌های سست و ضعیف نهضت را دنبال می‌‌کرد، سعی شد تا جبران شود.

اصل دوم از متمم قانون اساسی مشروطه بر عدم مخالفت «مواد قانونیه» مصوب در مجلس شورا با «قواعد مقدسه اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام، صلی ‌الله علیه و آله و سلم» تصریح کرده و به منظور تضمین و تحکیم آن، مقرر داشته است که در هر دوره از مجلس،
«هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند» با معرفی از سوی «علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه» انطباق قوانین مصوب مجلس با احکام شریعت اسلام را «تا زمان ظهور حضرت حجت‌ عصر، عجل ‌الله فرجه» بررسی و درباره آن اعلام نظر نمایند.

2- اصل دوم قانون اساسی در زمان قاجار و پهلوی چه مدت اجرا شد؟

سؤال مهمی که در اینجا وجود دارد این است که این اصل طی سال‌های 1286 تا 1357؛ یعنی اواخر دوره قاجار و کل دوران پهلوی چقدر به اجرا درآمد و فقها چقدر در عمل توانستند بر قوانین مجلس نظارت داشته باشند؟

اين اصل با همت و پيگيري شيخ فضل‌الله نوري و همراهانشان به مجلس آورده شد و مجلس با تغييراتي آن را تصويب كرد، عده‌اي مقاومت كردند. علماي نجف آن را قوياً تأييد كردند و تصويب شد، اما تقريباً هيچ وقت اجرا نشد؛ تقریبا هیچ‌وقت به این معناست که طی مجالس مختلف پس از مشروطه تا انقلاب اسلامی که 24 مجلس بوده است، ظاهرا فقط در مجلس دوم اصل دوم قانون اساسی مشروطه به اجرا درآمد و این اتفاق در اواخر دوران قاجار بوده است؛ در مجلس دوم، با تحرکات گسترده گروه‌ها و علما این اصل به اجرا درآمد و بیست نفر از سوی علمای نجف معرفی شدند که از میان ایشان پنج نفر انتخاب گردید. هرچند تنها دو نفر از منتخبان در مجلس حضور یافته و برای انجام وظیفه مقرر در قانون تلاش کردند، ولی با توجه به اینکه در هیچ قانونی به عدم رسمیت هیئت طراز به دلیل حضور نیافتن همه آنها اشاره نشده بود و مجلس نیز هیچ‌گاه چنین ایرادی را مطرح نکرد و برعکس از رفتار نمایندگان خلاف آن فهمیده می‌شد، هیئت دو نفره در دوره دوم از رسمیت برخوردار بوده است. 

در دوره پهلوی نیز این اصل هیچ‌گاه اجرا نشد و امام خمینی (ره) نیز بارها در محاجه با شاه این بحث را مطرح کردند. حضرت امام در کتاب «کشف‌ اسرار»، بارها به قانون اساسی استناد کرده‌اند و با وجود انتقاداتی که به قانون داشتند، اجرای آن را راهکاری برای مهار استبداد و اجرای قانون‌های اسلام در کشور می‌دانستند. ایشان در این باره می‌گویند: «می‌گوییم حکومت باید با قانون خدایی که صلاح کشور و مردم است اداره شود و این بی‌نظارت روحانی صورت نمی‌گیرد. چنانچه قانون اساسی مشروطه نیز این امر را تصویب و تصدیق کرده است.»


امام خمینی (ره)، در دوران مبارزاتشان، بارها با استناد به متمم قانون اساسی، نبودن پنج نفر از مجتهدان در مجلس شورای ملی و تأیید نکردن قانون‌های مصوب این مجلس را غیرقانونی اعلام می‌کردند تا از این روش نشان دهند که اساس تصمیم‌های رژیم پهلوی غیرقانونی است. ایشان در این باره می‌فرمایند: «یکی از مواد قانون اساسی این است که باید پنج نفر از مجتهدان در مجلس نظارت کنند که مبادا احکامی که این‌ها صادر می‌کنند بر خلاف حکم شرع باشد. متمم قانون اساسی این است. پس از مشروطه، مردم را بازی دادند. متمم قانون اساسی را قبول کردند، لکن وقت عمل، عمل نکردند به متمم قانون اساسی؛ یعنی پنج نفر مجتهد را در مجلس نیاوردند.»

3- شورای نگهبان در پیش نویس قانون اساسی

نگارش پیش نویس قانون اساسی زمان حضور حضرت امام در پاریس در دفتر ایشان آغاز شده بود. این پیش نویس را جمعی از حقوق دانان مورد بررسی مجدد قرار دادند و پس از ملاحظه مراجع و حضرت امام در اختیار شورای طرح‌های انقلاب قرار گرفت و بالأخره با بررسی شورای انقلاب، با 151 اصل در قالب دوازده فصل به تصویب می رسد و در 24 خرداد 1358 جهت اظهار نظر مردم منتشر گردید. به موجب اصل سوم و پانزدهم این پیش نویس، آرای عمومی مبنای حکومت است و حاکمیت ملی از آن همه مردم است و اسلامیت نظام از طریق شورای نگهبان قانون اساسی تأمین می‌شود.

یکی از تغييراتی که در متن پيش نويس ارائه شده به شوراي انقلاب به عمل آمد، در مورد ترکيب اعضاي شوراي نگهبان بود که در متن مصوب دولت موقت دوازده نفر پيش‌بيني شده که شامل شش فقيه و شش حقوقدان مي‌شد، ليکن با استدلال شهید بهشتي مبني بر فرد بودن تعداد اعضا جهت رأي‌گيري در مصوبات آن يک نفر از تعداد فقهاي شوراي نگهبان کاسته شد. ليکن اين قيد اضافه شد: «قوانيني به تأييد شوراي نگهبان مي رسد که در ميان اکثريت تأييد کنندة آن قانون حتماً يک نفز از فقها وجود داشته باشد»

سیدمحمد خاتمي نیز در مقاله‌اي با عنوان «قانون اساسي و خطر جنگ داخلي» ضمن اعتراض به در اقليت بودن فقها در شوراي نگهبان پيشنهاد کرد که تعداد آنان به هشت نفر افزايش يابد.
 
نکته مهم درباره پیش نویس قانون اساسی این است که در بررسی مجدد پیش نویس قانون اساسی به وسیله جمعی از حقوقدانان پس از پیروزی انقلاب، مسئله ولایت فقیه مورد توجه قرار نمی‌گیرد و اسلامیت نظام جمهوری اسلامی از طریق شورای نگهبان قانون اساسی متشکل از پنج مجتهد به پیشنهاد مراجع معروف تقلید و انتخاب مجلس شورای اسلامی و شش حقوقدان با انتخاب مجلس شورای اسلامی از میان صاحب نظران و اساتید حقوق تأمین می‌شود. در تحلیل چنین امری دکتر حسن حبیبی از حقوقدانانی که امام در پاریس تهیه پیش نویس قانون اساسی را به آنها محول کرده بود و طرح تنظیمی ایشان یکی از منابع متن پیشنهادی به مجلس خبرگان قانون اساسی بود در پاسخ به سؤال خبرنگار روزنامه کیهان مبنی بر اینکه: «اکثرا اشکال می‌کنند ولایت فقیه در قانون اساسی پیش بینی نشده است»، اشاره می‌کند: «واقعیت این است که هنوز جامعه برای درک مفهوم متعالی ولایت فقیه آمادگی ندارد و نسبت به این مسأله جریان های متضادی وجود دارد و ما سعی کردیم ولایت فقیه را در شورای نگهبان حل کنیم.»


4- تصویب اصول مربوط به شورای نگهبان در مجلس خبرگان قانون اساسی

از آنجا که شورای نگهبان در پیش نویس قانون اساسی وجود داشت، همان اصول در پیش نویس در مجلس خبرگان قانون اساسی در سال 58 بررسی و جرح و تعدیل شد. در این مجلس مباحث زیادی درباره شورای نگهبان مطرح شد. یکی از نمایندگان در موافقت با این اصل، مبنای شورای نگهبان را این‌گونه بیان می‌کند: «بعد از آنکه نظام جمهوری اسلامی را در مملکت امضا کردیم، این قانون اساسی و جمهوری اسلامی باید حافظ هم داشته باشد. احکام شروع باید حافظ داشته باشد. شش نفر فقیه پیش بینی شده تا نظارت کنند تا قانونی که در مجلس تصویب شده، با احکام شرع مخالفتی نداشته باشد و شش نفر حقوقدان نیز که معتقد به اسلامی هستند –اعم از اینکه با حقوق اسلامی آشنا باشند یا نه- پیش بینی شده که همراه فقها، انطباق مصوبات مجلس را با قانون اساسی تشخیص دهند. پس در مسائل تخصصی فقها اظهار نظر می‌کنند و در بقیه مسائل که حوزه تخصصی فقها نیست، مشترکا اظهار نظر می‌نمایند.»

مهم‌ترین مخالفتی که با این اصل صورت گرفت، بحث عدم ضرورت وجود حقوقدانان در این شورا بود. آیت الله صافی گلپایگانی، از اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی، می‌گوید: «فقه اسلام از همه جهت غنی است. مراجعه به حقوقدان‌ها اگر صرفا به منظور شرح اصلاحات حقوقی است، موجب نمی‌شود که شورا مرکب از دو گروه فقها و حقوقدانان باشد و الا توهم پیش می‌آید که فقه اسلام ناقص است و مسائلی پیش می‌آید که باید به حقوق مراجعه کنیم. بنابراین، با این بخش از اصل مخالفم.»

در جواب به این مخالفت، شهید بهشتی می‌فرمایند: «این دو گروه فقط کارشناسی می‌کنند، چه حقوقدانان و چه فقیهان، کارشناسند. جهت کارشنای هر گروه هم مشخص است؛ یعنی، نه فقیه و نه حقوقدان، حق ندارد در این باره که این قانون به صلاح مردم است یا نه اظهار نظر کند. این تشخیص مربوط به نمایندگان ملت است. اینها فقط کارشناسی می‌کنند که آنچه مجلس به صلاح ملت تشخیص داده، خارج از دایره شرع و قانون اساسی نباشد.»


در نهایت اصل 91 قانون اساسی با پیشنهادهای و بحث‌های دیگری که شد با 57 رأی موافق، چهار رأی مخالف و شش رأی ممتنع به تصویب رسید و شورای نگهبان به صورت یک نهاد قانون در قانون اساسی جمهوری اسلامی اضافه شد. در این اصل آمده است: «به‏ منظور پاسداری‏ از احکام‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ از نظر عدم‏ مغایرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ ملی با آنها، شورایی‏ به‏ نام‏ شورای‏ نگهبان‏ با ترکیب‏ زیر تشکیل‏ می‏ شود:

1. شش‏ نفر از فقهای‏ عادل‏ و آگاه‏ به‏ مقتضیات‏ زمان‏ و مسائل‏ روز. انتخاب‏ این‏ عده‏ با مقام‏ رهبری‏ است‏.
2. شش‏ نفر حقوقدان‏، در رشته‏‌های‏ مختلف‏ حقوقی‏، از میان‏ حقوقدانان‏ مسلمانی‏ که‏ به‏ وسیله‏ رئیس‏ قوه‏ قضائیه‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ ملی‏ معرفی‏ می‏شوند و با رأی‏ مجلس‏ انتخاب‏ می‌گردند.»