گروه گزارش ویژه مشرق- نشر سند جدید امنیت ملی آمریکا بهانه‌ای شد تا فارغ از مباحثی که پیرامون محتوای آن منتشر شده است، با دیدگاهی کلان‌تر به آن نگاه کنیم. اساساً این سند چه نسبتی با اسناد دیگر مانند سند نظامی آمریکا دارد؟‌ چه دلیلی دارد کشوری چون آمریکا به نشر عمومی مسائل امنیتی خود بپردازد؟ از چه زمان چنین سندی منتشر می‌شود؟‌ این سند تا چه حد واقعی و عملی و تا چه حد اعلامی و تشریفاتی است؟‌ فقط آمریکا چنین اسنادی دارد؟ در چه مناطقی از جهان، کشورها از اسناد امنیتی بیشتری برخوردارند؟ راستی از ایران چه خبر؟

چند دهه است که امنیت با اطلاعات، گره خورده است

سند امنیت ملی آمریکا؟

سند امنیت ملی توسط قوه مجریه آمریکا و با هدف تشریح جامع منافع این کشور در جهان، اهداف و وسایل رسیدن به آن منتشر می‌شود. اقداماتی که آمریکا باید برای جلوگیری از تجاوز کشورهای دیگر به اهداف یا سرزمینش و همچنین گسترش چتر امنیتی خود انجام دهد، معمولاً در این سند ذکر می‌شود.

در بخشی از قانون تجدید سازمان وزارت دفاع که در سال 1986 به تصویب کنگره رسیده است،‌ مقرر شده است رئیس‌جمهور باید گزارشی را پیرامون استراتژی امنیت ملی آمریکا به صورت سالانه به کنگره تقدیم کند. البته این اتفاق از همان زمان به صورت سالانه تداوم نیافت بلکه در سال‌های 1989 و 1992 توسط بوش پدر، 1999 توسط بیل کلینتون،‌ سال‌های 2003،‌2004،‌2005، 2007 و 2008 توسط بوش پسر و سال‌های 2009 و 2011 تا 2014 میلادی توسط اوباما ارائه نشد. بنابر این با وجود اینکه نزدیک سی‌سال از تصویب این قانون می‌گذرد،‌ کنگره تا کنون 16 سند استراتژیک در امنیت ملی دریافت کرده است که متن تمام آنها در اینجا قابل دسترسی است.

سند امنیت ملی آمریکا در دوران ریاست جمهوری اوباما پیش از این یک بار در سال 2010 منتشر شده بود. اولین بار ریگان در سال 1987 به تنظیم چنین سندی همت کرد. چون در آن سال این کار برای اولین بار صورت می‌گرفت و ضرب‌الاجل محدودی پس از تصویب قانون داشت، مشاوران امنیتی ریگان تنها تأملاتی پیرامون استراتژی‌های آمریکا را در سند گنجاندند و نتوانستند ابزار دستیابی به هرکدام را به صورت منسجم ارائه کنند. این سند که در اینجا قابل دسترسی است به 6 بخش تقسیم شده بود:‌ مقدمه‌ای در باب چشم‌انداز آمریکا به جهان، 6-7 صفحه‌ای در باب استراتژی‌های امنیتی، حدود 10 صفحه در باب اصول سیاست خارجی آمریکا در قبال مناطق مختلف جهان، حدود 15 صفحه در باب سیاست دفاعی آمریکا که عمدتاً به بازدارندگی می‌پردازد، حدود 5 صفحه در باب ابزار سیاسی و دفاعی برای دستیابی به اهداف و نهایتاً چند صفحه‌ای هم در باب چشم‌انداز دهه 1990. عمده وسایل ارائه‌شده در این سند، نظامی است ضمن اینکه عدم تقسیم‌بندی جغرافیایی در ارائه اهداف امنیتی، برخلاف اهداف سیاسی موجب نقش در بخش امنیتی و عدم انسجام در تقسیم‌بندی متن شده است.

مهمترین تهدید امنیتی در سند 1987، اتحاد جماهیر شوروی عنوان شده است و آمده «تفاوت‌های بنیادین در باورها و اهداف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی منجر به روابط خصمانه میان ایالات متحد و اتحاد شوروی شده است.» سپس بی‌ثباتی در بسیاری مناطق جهان، بهره‌برداری از نقاط ضعف کشورها برای روی‌کارآوردن رژیم‌های کمونیستی و رشد جهانی تروریسم به شوروی نسبت داده شده است. چند تهدید امنیتی دیگر که به صورت مختصر در این سند بدان اشاره شده است به ترتیب عبارت است از: رژیم‌های سرکوبگر با ایدئولوژی‌های آمریکاستیزانه، رشد بدهی جهانی، عدم توازن در تجارت خارجی، تغییر در مزیت نسبی اقتصادهای هم‌بسته، انفجار جمعیت جهانی و فقر و مشکلات آب و غذا، اشاعه تسلحات هسته‌ای، ترانزیت مواد مخدر، و نقض حقوق بشر. نهایتاً به عنوان یکی از تهدیدات پایدار در دهه 1980 و 1990 میلادی، به تروریسم جهانی اشاره شده است که توسط دولت‌ها حمایت می‌شود و «پایه‌های جوامع متمدن» و ارزش‌های آمریکا را هدف گرفته است.

این زن، یعنی سوزان رایس، مهمترین بازیگر امنیتی در دفتر رئیس‌جمهور است، گر چه مهمترین بازیگر در امنیت آمریکا نیست

اسناد بعدی از انسجام بیشتری برخوردار شد و اگر متن آن سند را با آخرین سند که چندی پیش توسط کاخ سفید منتشر شد مقایسه کنیم،‌ به تفاوت‌های فاحش آن پی می‌بریم. سند 2015 میلادی، به جز مقدمه با امضای اوباما و نتیجه‌گیری، شامل 4 بخش می‌شود: امنیت، موفقیت اقتصادی، ارزش‌های آمریکایی و نظم جهانی.

در این سند برخلاف سند 1987، در هر کدام از چهار بخش یادشده، راهبردها یک به یک به عنوان تیتر قرار گرفته است و سپس توضیح مختصری در مورد آن داده شده است که شامل وسایل دسیابی به آن هدف نیز می‌شود. در بخش امنیتی جدا از تقویت امنیت داخلی، مبارزه با تروریسم، کاهش اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی، مقابله با تغییرات آب‌و‌هوایی، دستیابی مطمئن به فضا، افزایش سطح بهداشت جهانی و تقویت قابلیت‌ها برای رشد بازدارندگی به عنوان مهمترین راهبردها ذکر شده است.

یکی دیگر از تفاوت‌های این سند با سند 1987، مقدمه رئیس‌جمهور است. در سند 1987 تنها یک جمله از ریگان با امضای وی نقل شده است:«آزادی، صلح و موفقیت اقتصادی... همه چیز در مورد آمریکا در همین سه کلمه است... برای ما،‌ برای دوستانمان و برای همه مردم در سراسر جهان که برای دموکراسی مبارزه می‌کنند.».

ریگان آزادی، صلح و موفقیت اقتصادی را پایه استراتژی امنیت ملی آمریکا می‌دانست

اما در سند 2015، اوباما در دو صفحه به تشریح سیاست‌های امنیتی دولت خود در ابعاد گوناگون پرداخته و در یکی از مهمترین جملات آن، کلان‌راهبرد آمریکا را تشکیل ائتلاف و خودداری از تک‌روی دانسته است: «رهبری نیرومند و پایدار آمریکا یک ضرورت برای نظم قانون‌مند بین‌المللی است که می‌خواهد امنیت جهانی، موفقیت اقتصادی، کرامت و حقوق بشر برای همه مردمان را تقویت کند. پرسش این نیست که آیا آمریکا باید رهبری کند یا خیر، این است که ما چگونه باید این رهبری را انجام دهیم... ما اگر چه در مورد منافع مرکزی خود و تهدیدهای پیشِ روی آن، به دنیا نشان داده‌ایم که یکجانبه عمل می‌کنیم، اما زمانی نیرومندتریم که یک اقدام جمعی را سامان دهیم.»

سند امنیت ملی آمریکا تا چه حد واقعی و تا چه حد تشریفاتی است؟

اقدام آمریکاییان در نشر راهبردهای امنیتی خود،‌ فی‌نفسه کار مطلوبی است و تا حدود زیادی نیز نشان‌دهنده این راهبردهای کلان است. کمااینکه مقایسه دو سند 1987 و 2015 نشان از تفاوت‌هایی در راهبردهای اعلامی دارد و این یعنی راهبردهای یادشده مبتنی بر تحولات نوبه‌نوی جهانی،‌ تعیین می‌شود. مثلاً در آن دوره واقعاً آمریکا در تقابل با شوروی قرار داشت و اگر چه بده‌بستان‌های پنهانی بین آنها وجود داشت، اما از مرگ هم نیز بیزار بودند. این طبیعت قدرت است که وجود یک قدرت هم‌تراز را نمی‌پذیرد.

نکته مثبتِ دیگر در ارائه این اسناد، نوعی جهت‌دهیِ هماهنگ به ارگان‌های مختلف است. در هر کشوری نهادهای مختلف سیاسی، امنیتی و نظامی در حال فعالیت هستند از این رو داشتن چنین اسناد بالادستی می‌تواند همه آنها را در یک راستا جهت‌دهی کند و این موجب هم‌افزایی و اثرگذاری بیشترِ اقدامات آنها خواهد شد.

با این حال بازخوانی هر دو سند نشان می‌دهد آنچه در این اسناد آمده است، چیزی فراتر از سخنان رسمی مقامات آمریکایی در رسانه‌ها نیست. تنها کاری که این سند انجام داده است، تدوین و انسجام‌بخشی به آن سخنان است. بنابر این اگر می‌خواهیم بدانیم تا چه حد این سند، واقعی و عملیاتی است و تا چه حد تشریفاتی، باید ببینیم مقامات آمریکا چه میزان از سیاست‌های خود را علناً بیان می‌کنند و چه میزان را در عمل پیاده می‌کنند؟

بودجه آمریکا تا حدودی تحت تأثیر سند امنیت ملی است. امنیت اجتماعی، بهداشتی و نظامی جمعاً سه چهارم بودجه را به خود ختصاص داده‌اند

حقیقت آن است که از دو نظر، راهبردهای واقعی امنیتی آمریکا با آنچه گفته می‌شود متفاوت است:

آمریکا باز هم از این اسناد ملی در حوزه امنیتی یا نظامی دارد؟

به جز سند امنیتی که در قرن جاری میلادی در سال‌های 2000، 2001، 2002، 2006، 2010 و 2015 منتشر شده است، دو سند به نام‌های سند استراتژی دفاعی و سند استراتژی نظامی نیز توسط دولت آمریکا منتشر می‌شود. سند دفاعی در سال‌های 2005، 2008، 2012 و سند نظامی در سال‌های 2004، و 2011 منتشر شده است. این اسناد که در اینجا و اینجا قابل دسترسی است، در ارتباط با سند امنیتی منتشر می‌شود و به نوعی بخش امنیت نظامی و امنیت داخلی را در آن سند، به تفصیل می‌پردازد. اهداف در کنار مستلزمات و ابزار دسترسی به آنها، تهدیدات و چگونگی برخورد با آنها،‌ فرصت‌ها و چگونگی استفاده از آنها از محتویات این‌گونه اسناد است.

یکی دیگر از اسناد قابل استفاده در حوزه دفاعی آمریکا، نه سندهای استراتژیک برای آینده بلکه عمدتاً گزارش‌های چندساله در این حوزه است که توسط سرویس تحقیقاتی کنگره (CRS) منتشر می‌شود. مورد اخیر در این زمینه، «گزارش دفاعی چهارساله و استراتژی دفاعی: مسائلی برای کنگره» است که فوریه 2014 به نمایندگان کنگره ارائه شده است و لینک آن در اینجا قابل دسترسی است.

آخرین سند دفاعی آمریکا، سند «تحکیم رهبری جهانی آمریکا: اولویت‌های دفاعی قرن 21» است که در ژانویه 2012 منتشر شده است و لینک آن در اینجا قابل دسترسی است. این سند طبیعتاً کوتاه‌تر از سند امنیت ملی است و شامل 9 صفحه و 4 بخش است: مقدمه‌ای به امضای اوباما، محیط چالش‌بر انگیز امنیت جهانی، مأموریت‌های دارای اولویت برای نیروهای مسلح آمریکا، به سمت یک نیروی مشترک در 2020.

هنری کیسینجر؛  او یکی از مهمترین عوامل پشت‌پرده مسائل امنیتی و نظامی در آمریکا است

در بخش اولویت‌های نیروهای مسلح، به 10 مأموریت نظامی آمریکا اشاره شده است:‌ مقابله با تروریسم و جنگ‌های نامنظم، بازدارندگی نسبت به تجاوز و شکست‌دادن تجاوز،‌ گسترش قدرت در مناطقی که دسترسی اطلاعاتی به آن نداریم، مقابله با سلاح کشتار جمعی،‌ عملیات مؤثر در فضا و فضای مجازی، تداوم بازدارندگی ایمن،‌ مطمئن و مؤثر در زمینه استفاده دیگران از بمب هسته‌ای، دفاع از سرزمین و پشتیبانی از نهادهای حاکمیتی در حوزه خدمات اجتماعی در صورت بروز حمله یا خطرات طبیعی، تقویت حضور ثبات‌بخش در کشورهای دیگر، مدیریت ثبات و عملیات‌های ضدشورش در کشورهایی چون عراق و افغانستان، انجام خدمات بشردوستانه و کمک در حوادث به کشورهای دیگر.

ذیل تیتر «گسترش قدرت در مناطقی که دسترسی اطلاعاتی به آن نداریم» به ایران اشاره شده و آمده است: «دولت‌هایی مانند چین و ایران به تعقیب ابزار جنگ نامتقارن برای مقابله با توان ما در گستر قدرت خود ادامه خواهند داد در حالی‌که اشاعه تسلیحات و فناوری‌های مشکوک به بازیگران غیردولتی نیز گسترش خواهد یافت. با توجه به این مسائل، ارتش آمریکا اگر نیاز باشد برای اطمینان از توانایی خود برای عملیات مؤثر علیه مناطقی که دسترسی اطلاعاتی به آنها نداریم، سرمایه‌گذاری خواهد کرد. این اقدامات شامل مفهوم‌بندی دسترسی عملیاتی مشترک،‌ تحکیم قابلیت‌های ما در زیر دریا، توسعه بمب‌افکن‌های رادارگریز، تقویت سپر موشکی و تداوم تلاش‌ها برای افزایش انعطاف و تأثیرگذاری قابلیت‌های حیاتی فضابنیان.»

پروسه تولید اسناد ملی نظامی-امنیتی در آمریکا چگونه است؟

سند امنیت ملی آمریکا، تنها یکی از اسناد نظامی-امنیتی آمریکا است گرچه مهمترینِ آنها نیز هست. برای آشنایی بیشتر با روند نگارش و تدوین این اسناد، مراحل آن را به اختصار بیان می‌کنیم:

نهادهای مطالعاتی شامل مؤسسات پژوهشی (مانند رَند RAND و بروکینز Brookings) و شورای روابط خارجی آمریکا نیز در تدوین سند امنیت ملی شریکند. برای مثال مؤسسه رند سه مرکز تحقیق و توسعه (FFRD) دارد که توسط دولت فدرال حمایت مالی می‌شود. این سه مرکز پژوهش‌های گسترده‌ای را در حوزه‌های مختلف به سفارش مراکز امنیتی، سیاسی و دفاعی آمریکا انجام می‌دهند که تنها بخشی از آن را به صورت عمومی منتشر می‌سازند.

تدوین سند امنیت ملی در آمریکا پس از مطالعات اولیه توسط نهادهای اجرایی (پنتاگون،‌ NSA و ...) و مشاوران رئیس‌جمهور به ویژه مشاور امنیتی رئیس‌جمهور صورت می‌گیرد و با مقدمه رئیس جمهور به کنگره تقدیم می‌شود.

اوباما حتماً‌ خوب می‌داند که اولین مؤلفه در امنیت ملی، حقظ پیوند مردم با نظام سیاسی و هیأت حاکمه است

سپس سند استراتژی نظامی ملی (NMS) و سند استراتژی دفاعی ملی و سند امنیت داخلی از سند بالادستی امنیت ملی استخراج می‌شود. این اسناد شامل ساختار نیروهای نظامی،‌ نوسازی نیروها، تعاملات تجاری در این زمینه، پشتیبانی از زیرساخت‌ها و نهایتاً منابع مالی و انسانیِ مورد نیاز است. هدف این اسناد، تعیین لوازم مورد نیاز و جهت‌گیری‌های اصلی برای برتری آمریکا در جنگ‌های جاری یا پیشِ رو و چگونگی استفاده از فرصت‌های پیرامونی و همکاری با ائتلاف کشورهای دیگر برای شکل‌ دادن به محیط آینده بین‌المللی بر مبنای امنیت و اقتدار بیشتر برای آمریکا است.

مرحله نهایی پیش از تدوین برنامه‌های عملیاتی، استخراج اسناد پایین‌دستی مانند دکترین نیروی دریایی، دکترین فضایی، دکترین نیروی زمینی و مانند آن است.

آیا همه کشورها اسناد ملی امنیتی و نظامی دارند؟!

فقط آمریکا نیست که سند امنیتی و نظامی دارد. ده‌ها کشور کوچک و بزرگ داریم که برای خود اسناد بالادستی تهیه کرده‌اند. البته قطعاً میان یک نوشته و عمل چندین ارگان و هزاران مأمور و کارمند، فاصله‌ای وجود دارد که در برخی کشورها بیشتر ‌و در برخی کشورها کمتر است. ما دست کم به اسناد دفاعی و امنیتی کشورهای زیر دست یافتیم (در برخی کشورها چند سند) که لینک متن کامل آنها در اینجا قابل دسترسی است. تقریباً تمام این اسناد مربوط به پس از سال 2000 است. لازم به ذکر است تقسیم‌بندی کشورها در این مناطق پنج‌گانه، قابل تجدید‌نظر است و ما صرفاً برای درک حدود جغرافیایی این کشورها آنها را در 7 منطقه قرار داده‌ایم:

جدا از کشورها، سازمان‌های سیاسی،‌ نظامی و امنتی مانند ناتو و اتحادیه اروپا نیز دارای اسناد امنیتی جداگانه هستند.

برخی کارشناسان معتقدند در آمریکا نه تنها امنیت، بلکه سیاست و اقتصاد نیز در خدمت نیروهای نظامی است. اما اگر در این حد هم درست نباشد، اگر تنها کشورهای توسعه‌یافته را در نظر بگیریم، باز هم آمریکا از این نظر که نیروهای نظامی در آن از قدرت زیادی در سیاست و اقتصاد برخوردارند، در صدر است

جمع‌بندی

سند امنیت ملی آمریکا با وجود اینکه دقیقاً نشان‌دهنده راهبردهای امنیت ملی آمریکا نیست و چیز زیادی هم در مورد راهکارها و عملیات اجرایی در ارگان‌های نظامی و امنیتی آمریکا به ما نمی‌‌گوید، اما به ویژه وقتی با سایر اسناد امنیتی و نظامی آمریکا که ذکر آن رفت، در نظر گرفته شود،‌ می‌تواند ذهنیتی از مسیر حرکت دولت آمریکا و رویکرد آن نسبت به مناطق مختلف جهان را نشان دهد. این داده‌ها در کنار داده‌های عملیاتی ارگان‌های اطلاعاتی دولت و نیروهای نظامی ایران از اقدامات آمریکا در جهان به ویژه کشورهای همسایه، می‌تواند پیش‌زمینه خوبی برای طراحی سند استراتژیک ایران و تدوین برنامه‌های عملیاتی توسط کارشناسان و مقامات،‌ باشد.

با این حال ابتدا باید نگاهی به فهرست کشورهای دارای سند امنیت ملی بیاندازیم چون به نتایج جالب توجهی می‌رسیم. یک نگاه ساده به خوبی روشن می‌کند که دو منطقه آسیا (غربی و جنوبی) و آفریقا از نظر اسناد امنیتی بسیار فقیرتر از کشورهای دیگر هستند و جالب این است که هم عمده منازعات نژادی و مذهبی در این دو منطقه جریان دارد و هم بی‌ثبات‌ترین رژیم‌های سیاسی در آن قرار دارد. بنابراین حوزه‌های مختلف اجتماعی (مسائل امنیتی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی) با یکدیگر کاملاً در ارتباط است و پیشرفت در هر کدام، می‌تواند موجبات رشد در حوزه‌های دیگر را فراهم کند کمااینکه ضعف در یک حوزه موجب تضعیف آن کشورها در حوزه‌های دیگر می‌شود. قطعاً همکاری گروه‌ها برای تصویب یک سند امنیتی و وفاق عملی بر سر آن، می‌تواند از تنش‌ها کاسته و به رشد فرهنگی،‌ سیاسی و اقتصادی یاری رساند، کمااینکه رشد در این حوزه‌ها نیز می‌تواند موجبات تقویت امنیت و اجماع بر اسناد امنیتی را فراهم سازد.

اگر بیشتر در مورد ایران بخواهید بدانید، هنوز سند استراتژی امنیت ملی تدوین نشده است و از آنجا که دکتر امیرحسین حاجی‌یوسفی و علی بغیری در اینجا به صورت مفصل بدان پرداخته‌اند، از تکرار آن پرهیز می‌کنیم.

ما در گزارش بعدی، اسناد امنیتی کشورهایی چون چین، روسیه و هند را بررسی کرده و به نسبت میان آنها و استراتژی‌های امنیتی آمریکا خواهیم پرداخت.

منابع و مآخذ:

http://www.rand.org/topics/national-security.html

http://acqnotes.com/acqnote/acquisitions/national-defense-strategy-nds

http://www.acqnotes.com/Attachments/2012%20National%20Defense%20Strategy.pdf

http://www.defense.gov/news/2008%20National%20Defense%20Strategy.pdf

http://www.kaitseministeerium.ee/files/kmin/img/files/KM_riigikaitse_strateegia_eng%282%29.pdf

http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Series/Detail/?id=154839

http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/awc-doct.htm

http://nssarchive.us/NSSR/1987.pdf

http://nssarchive.us/

http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf

http://www.mapsofworld.com/map-of-countries.html

لینک برای مطالعه بیشتر

http://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2015/02/06-interpreting-the-national-security-strategy

http://www.washingtonpost.com/world/national-security/obama-national-security-strategy-stresses-alliances-american-values/2015/02/06/fa69c174-ad8b-11e4-abe8-e1ef60ca26de_story.html

http://fas.org/sgp/crs/natsec/R43403.pdf

http://www.defense.gov/pubs/

http://en.wikipedia.org/wiki/National_Military_Strategy_%28United_States%29

http://www.ensani.ir/storage/Files/20130313092959-9766-3.pdf