گروه سیاسی مشرق - پس از آنکه وزارت خزانه داری امریکا در روز 12 دسامبر (21 آذر) لیست سیاه یا اشخاص مشمول تحریم را گسترش داد و نام 19 شرکت و افراد ایرانی را به بهانه دور زدن تحریم ها و کمک به برنامه هسته ای ج.ا.ایران مشمول محدودیت های مختلف مالی و فعالیت قرار داد، بخش مهمی از ارزیابی ها و تحلیل های داخلی و خارجی حول این محور متمرکز شد که این اقدام، چه نسبتی با توافقنامه ژنو دارد و آیا با مفاد و زمینه های اجرای آن سازگار است یا خیر؟
اما نکته مهم به ویژه برای سنجش منطق ادامه یا عدم ادامه روند اجرای توافقنامه مذکور اینست که آیا به واقع، امریکا با این اقدام خود، توافقنامه مذکور را نقض کرده است یا خیر؟ در این زمینه، دیدگاه های مختلفی وجود دارد که می توان سه منظر کلی و اصلی را در این خصوص مدنظر قرار داد.
1- گسترش تحریم ها به مثابه نقض متن توافقنامه ژنو
بر اساس این دیدگاه که عمدتاً از سوی محافل داخلی کشورمان و برخی ارکان نظام نیز مورد استناد و پشتیبانی قرار دارد، اقدام امریکا به گسترش دامنه اشخاص مشمول تحریمها، به صراحت با متن توافقنامه ژنو در تناقض است و امریکا بدین ترتیب، در خصوص نقض سند مذکور اقدام کرده است.
در این زمینه، مستندات زیر نشان دهنده اثبات تخلف امریکا از متن توافقنامه ژنو است:
اولاً بر اساس سند ژنو، امریکا متعهد شده است که «تصویب تحریم های جدید علیه ایران» را متوقف نماید. متوقف نمودن تحریم های جدید، به معنای عدم هرگونه اقدام دولت و کنگره امریکا در خصوص تغییر وضعیت تحریم ها از وضعیت موجود در نتیجه تصویب سند ژنو است. یعنی امریکا متعهد شده که از یک سو بخشی از تحریم های قبلی را متوقف نماید و از سوی دیگر، از افزایش سطح و نوع تحریم ها در آینده نیز خودداری کند. این وضعیت، باید در طول اجرای گام نخست نیز همچنان ثابت باقی بماند تا طرفین شرایط لازم را برای حرکت به سمت لغو تدریجی همه تحریم هائی که همچنان خارج از گام اول این توافقنامه باقی مانده است، فراهم نمایند. این بدان معناست که نه تنها تصویب تحریم هائی که از نظر محیط، نوع و ماهیت متفاوت و بدیع باشند، ممنوع شده است بلکه تغییر دادن شیب تحریم های خارج از گام اول به سمت تشدید و توسعه حتی اگر تنها ناظر بر اشخاص مشمول اجرای این تحریم ها باشد نیز ممنوع شده است.
ثانیاً طرفین متعهد شده اند که توافقنامه ژنو را در همه گام های آن، «با حسن نیت» پیگیری نمایند. حسن نیت به معنای فروکاستن از اقدامات یکسویه و تشدید کننده تنش در روابط طرفین در عرصه هسته ای است. گسترش لیست سیاه تحریم ها، به معنای گسترش دادن فشارها بر طرف ایرانی است و این امر، با حسن نیت مذکور که خاستگاه صریح در سند ژنو دارد، مغایرت دارد.
2- گسترش تحریم ها به مثابه عدم نقض توافقنامه ژنو
در مقابل دیدگاه فوق، امریکا به توجیه مطابقت اقدام خود با توافقنامه ژنو پرداخته است و گسترش لیست سیاه تحریم ها را حتی در شرایطی که طرفین در حال نهائی کردن روندهای اجرای گام نخست بوده اند، مغایر با الزامات مقرر در این سند قلمداد نکرده اند.
امریکائی ها از جمله وزارت خزانه داری این کشور، در این خصوص به نکات زیر استناد نموده است:
اولاً تحریم های اصلی امریکا، اتحادیه اروپا و شورای امنیت در خصوص برنامه هسته ای ج.ا.ایران – بجز مواد معدودی که در گام نخست توافقنامه مذکور متوقف یا معلق شده اند-، همچنان معتبر باقی مانده اند. معتبر ماندن این موارد به معنای آنست که ساختار رژیم تحریم های مذکور همچنان جاری و ساری است و همانگونه که اجرای قاطع آنها وظیفه دولت امریکا است، بلکه تضمین اجرای آنها نیز ادامه خواهد یافت. تضمین اجرای تحریم های مذکور به معنای انست که وزارت خزانه داری و وزارت امور خارجه می توانند نسبت به پایش تخلفات احتمالی از این تحریم ها پرداخته و اشخاص متخلف از تحریم ها را شناسائی و ممنوع از فعالیت نمایند.
ثانیاً منطور از «خودداری امریکا از تصویب تحریم های جدید»، تحریم هائی است که دارای مبنا و محتوای جدید باشند. محدودیت یا گسترش یافتن لیست سیاه تحریم ها، تحریم جدید نخواهد بود بلکه امری تبعی و حاشیه ای در مقایسه با تحریم های اصلی است. لیست تحریم ها، تنها به ضمانت اجرای تحریم ها مربوط می شود و به خودی خود، تحریم نخواهند بود. در نتیجه، اینکه امریکا در اجرای تحریم های معتبر موجود، نسبت به روزآمد کردن لیست اشخاص مشمول تحریم اقدام نماید، به معنای آن نیست که تحریمی جدید را وضع کرده باشد.
ضمن اینکه مقامات امریکائی اصرار دارند که گسترش لیست سیاه تحریم ها و به روز رسانی اجرای آنها، امری بدون اطلاع وزارت امور خارجه ج.ا.ایران نبوده است. به گفته این مقامات، پیش از این در مذاکرات ژنو 3 به مقامات مذاکره کننده اطلاع داده شده بود که امریکا ممکن است نسبت به روزآمد کردن روند اجرای تحریم هائی که مشمول گام اول توافقنامه مذکور نیستند، اقدام نماید.
3- گسترش تحریم ها به مثابه نقض روح توافقنامه ژنو
دیدگاه دیگر اینست که گسترش لیست تحریم ها، تحریم جدید به معنائی که در سند ژنو منع شده باشد، نخواهد بود و از این رو، اقدامی است که بیش از آنکه ناقض متن توافقنامه مذکور باشد، ناقض روح آن می باشد.
بر اساس این دیدگاه که توسط وزارت خارجه ایران نیز اتخاذ شده است، تحریم جدید» مفهومی قابل تطبیق بر تدابیری که در اجرای تحریم های قبلی امریکا (و غیره) و از جمله در شناسائی و گسترش اشخاصی به عمل آمده است که به هر حال به درستی یا نادرستی به عنوان متخلف از قطعنامه شمرده شده اند، نخواهد بود. در واقع، این اقدام نه «وضع یک تحریم جدید» بلکه اقدامی در راستای «اجرای تحریم های قبلی» است؛ همان تحریم هائی که توافقنامه ژنو نیز به صراحت معتبر بودن آنها در دوره اجرای گام نخست را تائید کرده است. بنابراین، حسن نیت نیز که الزاماً در اجرای الزامات و توافقات (و نه در فضای کلان و خارج از سند) قابل ارزیابی است، مورد خدشه قرار نگرفته است.
بر اساس این دیدگاه، آنچه مبنای نقض توافقنامه ژنو در اثر این اقدام وزارت خزانه داری امریکا است، به عدول از روح توافقنامه مذکور مربوط نمی شود. در واقع، روح این توافقنامه آنست که طرفین به سمت کاهش و لغو تدریجی تحریم ها گام بردارند. از همین روست که در گام نخست، تنها بخش کوچکی از این تحریم ها کنار گذاشته شده است تا در گام های بعدی، دامنه تحریم های لغو شده توسعه یابد و نهایتاً در انتهای گام آخر، همه این تحریم ها لغو گردد. در چنین فضائی، روی آوردن به سمت توسعه لیست سیاه اشخاص مشمول تحریم هائی که حتی خارج از گام اول مانده اند، روح سند ژنو را نشانه رفته است. بر این اساس، امریکا باید تصمیم وزارت خزانه داری امریکا را به فضای مذاکرات دوجانبه ایران-امریکا در عرصه هسته ای وارد می کرد و با اجرای سریع گام نخست، مراتب را به صورت دیپلماتیک و بدون سیاست اعمال فشار پیگیری می کرد.
در واقع، در گام نخست و بر اساس توافق طرفین، سیاست فشار از یک سو و دیپلماسی و گفتگو از سوی دیگر، باقیمانده است. اما در این میان، وزنه اعمال فشارهای ناشی از تحریم به نفع اولویت دیپلماسی، در درجه دوم قرار داده شده است و امریکا می توانست به منظور حفظ این معادله، از اعلام اشخاص جدید مشمول تحریم خودداری کند.
در میان دیدگاه های سه گانه فوق، منافع ج.ا.ایران در اینست که با حمایت از موضع نخست و تولید اقناع عمومی جهانی به ویژه با بهره گیری از استدلال و تفسیر حقوقی، از ظرفیت های آن برای واداشتن امریکا به رعایت الزامات خود در قبال ج.ا.ایران –حتی الزامات اعطا شده در گام نخست- استفاده نماید و راهبرد امریکا در توسعه دادن الزامات ایران و تفسیر مضیق از الزامات مقابل خود در قبال ج.ا.ایران را وادار به تغییر نماید؛ تغییری که خاستگاه آن روح و متن راه حل جامع حل مساله هسته ای به شرح توافق ژنو باشد.
1- گسترش تحریم ها به مثابه نقض متن توافقنامه ژنو
بر اساس این دیدگاه که عمدتاً از سوی محافل داخلی کشورمان و برخی ارکان نظام نیز مورد استناد و پشتیبانی قرار دارد، اقدام امریکا به گسترش دامنه اشخاص مشمول تحریمها، به صراحت با متن توافقنامه ژنو در تناقض است و امریکا بدین ترتیب، در خصوص نقض سند مذکور اقدام کرده است.
در این زمینه، مستندات زیر نشان دهنده اثبات تخلف امریکا از متن توافقنامه ژنو است:
اولاً بر اساس سند ژنو، امریکا متعهد شده است که «تصویب تحریم های جدید علیه ایران» را متوقف نماید. متوقف نمودن تحریم های جدید، به معنای عدم هرگونه اقدام دولت و کنگره امریکا در خصوص تغییر وضعیت تحریم ها از وضعیت موجود در نتیجه تصویب سند ژنو است. یعنی امریکا متعهد شده که از یک سو بخشی از تحریم های قبلی را متوقف نماید و از سوی دیگر، از افزایش سطح و نوع تحریم ها در آینده نیز خودداری کند. این وضعیت، باید در طول اجرای گام نخست نیز همچنان ثابت باقی بماند تا طرفین شرایط لازم را برای حرکت به سمت لغو تدریجی همه تحریم هائی که همچنان خارج از گام اول این توافقنامه باقی مانده است، فراهم نمایند. این بدان معناست که نه تنها تصویب تحریم هائی که از نظر محیط، نوع و ماهیت متفاوت و بدیع باشند، ممنوع شده است بلکه تغییر دادن شیب تحریم های خارج از گام اول به سمت تشدید و توسعه حتی اگر تنها ناظر بر اشخاص مشمول اجرای این تحریم ها باشد نیز ممنوع شده است.
ثانیاً طرفین متعهد شده اند که توافقنامه ژنو را در همه گام های آن، «با حسن نیت» پیگیری نمایند. حسن نیت به معنای فروکاستن از اقدامات یکسویه و تشدید کننده تنش در روابط طرفین در عرصه هسته ای است. گسترش لیست سیاه تحریم ها، به معنای گسترش دادن فشارها بر طرف ایرانی است و این امر، با حسن نیت مذکور که خاستگاه صریح در سند ژنو دارد، مغایرت دارد.
2- گسترش تحریم ها به مثابه عدم نقض توافقنامه ژنو
در مقابل دیدگاه فوق، امریکا به توجیه مطابقت اقدام خود با توافقنامه ژنو پرداخته است و گسترش لیست سیاه تحریم ها را حتی در شرایطی که طرفین در حال نهائی کردن روندهای اجرای گام نخست بوده اند، مغایر با الزامات مقرر در این سند قلمداد نکرده اند.
امریکائی ها از جمله وزارت خزانه داری این کشور، در این خصوص به نکات زیر استناد نموده است:
اولاً تحریم های اصلی امریکا، اتحادیه اروپا و شورای امنیت در خصوص برنامه هسته ای ج.ا.ایران – بجز مواد معدودی که در گام نخست توافقنامه مذکور متوقف یا معلق شده اند-، همچنان معتبر باقی مانده اند. معتبر ماندن این موارد به معنای آنست که ساختار رژیم تحریم های مذکور همچنان جاری و ساری است و همانگونه که اجرای قاطع آنها وظیفه دولت امریکا است، بلکه تضمین اجرای آنها نیز ادامه خواهد یافت. تضمین اجرای تحریم های مذکور به معنای انست که وزارت خزانه داری و وزارت امور خارجه می توانند نسبت به پایش تخلفات احتمالی از این تحریم ها پرداخته و اشخاص متخلف از تحریم ها را شناسائی و ممنوع از فعالیت نمایند.
ثانیاً منطور از «خودداری امریکا از تصویب تحریم های جدید»، تحریم هائی است که دارای مبنا و محتوای جدید باشند. محدودیت یا گسترش یافتن لیست سیاه تحریم ها، تحریم جدید نخواهد بود بلکه امری تبعی و حاشیه ای در مقایسه با تحریم های اصلی است. لیست تحریم ها، تنها به ضمانت اجرای تحریم ها مربوط می شود و به خودی خود، تحریم نخواهند بود. در نتیجه، اینکه امریکا در اجرای تحریم های معتبر موجود، نسبت به روزآمد کردن لیست اشخاص مشمول تحریم اقدام نماید، به معنای آن نیست که تحریمی جدید را وضع کرده باشد.
ضمن اینکه مقامات امریکائی اصرار دارند که گسترش لیست سیاه تحریم ها و به روز رسانی اجرای آنها، امری بدون اطلاع وزارت امور خارجه ج.ا.ایران نبوده است. به گفته این مقامات، پیش از این در مذاکرات ژنو 3 به مقامات مذاکره کننده اطلاع داده شده بود که امریکا ممکن است نسبت به روزآمد کردن روند اجرای تحریم هائی که مشمول گام اول توافقنامه مذکور نیستند، اقدام نماید.
3- گسترش تحریم ها به مثابه نقض روح توافقنامه ژنو
دیدگاه دیگر اینست که گسترش لیست تحریم ها، تحریم جدید به معنائی که در سند ژنو منع شده باشد، نخواهد بود و از این رو، اقدامی است که بیش از آنکه ناقض متن توافقنامه مذکور باشد، ناقض روح آن می باشد.
بر اساس این دیدگاه که توسط وزارت خارجه ایران نیز اتخاذ شده است، تحریم جدید» مفهومی قابل تطبیق بر تدابیری که در اجرای تحریم های قبلی امریکا (و غیره) و از جمله در شناسائی و گسترش اشخاصی به عمل آمده است که به هر حال به درستی یا نادرستی به عنوان متخلف از قطعنامه شمرده شده اند، نخواهد بود. در واقع، این اقدام نه «وضع یک تحریم جدید» بلکه اقدامی در راستای «اجرای تحریم های قبلی» است؛ همان تحریم هائی که توافقنامه ژنو نیز به صراحت معتبر بودن آنها در دوره اجرای گام نخست را تائید کرده است. بنابراین، حسن نیت نیز که الزاماً در اجرای الزامات و توافقات (و نه در فضای کلان و خارج از سند) قابل ارزیابی است، مورد خدشه قرار نگرفته است.
بر اساس این دیدگاه، آنچه مبنای نقض توافقنامه ژنو در اثر این اقدام وزارت خزانه داری امریکا است، به عدول از روح توافقنامه مذکور مربوط نمی شود. در واقع، روح این توافقنامه آنست که طرفین به سمت کاهش و لغو تدریجی تحریم ها گام بردارند. از همین روست که در گام نخست، تنها بخش کوچکی از این تحریم ها کنار گذاشته شده است تا در گام های بعدی، دامنه تحریم های لغو شده توسعه یابد و نهایتاً در انتهای گام آخر، همه این تحریم ها لغو گردد. در چنین فضائی، روی آوردن به سمت توسعه لیست سیاه اشخاص مشمول تحریم هائی که حتی خارج از گام اول مانده اند، روح سند ژنو را نشانه رفته است. بر این اساس، امریکا باید تصمیم وزارت خزانه داری امریکا را به فضای مذاکرات دوجانبه ایران-امریکا در عرصه هسته ای وارد می کرد و با اجرای سریع گام نخست، مراتب را به صورت دیپلماتیک و بدون سیاست اعمال فشار پیگیری می کرد.
در واقع، در گام نخست و بر اساس توافق طرفین، سیاست فشار از یک سو و دیپلماسی و گفتگو از سوی دیگر، باقیمانده است. اما در این میان، وزنه اعمال فشارهای ناشی از تحریم به نفع اولویت دیپلماسی، در درجه دوم قرار داده شده است و امریکا می توانست به منظور حفظ این معادله، از اعلام اشخاص جدید مشمول تحریم خودداری کند.
در میان دیدگاه های سه گانه فوق، منافع ج.ا.ایران در اینست که با حمایت از موضع نخست و تولید اقناع عمومی جهانی به ویژه با بهره گیری از استدلال و تفسیر حقوقی، از ظرفیت های آن برای واداشتن امریکا به رعایت الزامات خود در قبال ج.ا.ایران –حتی الزامات اعطا شده در گام نخست- استفاده نماید و راهبرد امریکا در توسعه دادن الزامات ایران و تفسیر مضیق از الزامات مقابل خود در قبال ج.ا.ایران را وادار به تغییر نماید؛ تغییری که خاستگاه آن روح و متن راه حل جامع حل مساله هسته ای به شرح توافق ژنو باشد.
*نادر ساعد، استادیار حقوق بین‌الملل
