بزرگترين بنگاه اقتصادي کشور همچنان فاقد اساسنامه قانوني و معتبر است. شايد اين خبر به علت تکرار هرساله در محافل رسانهاي کمي عادي جلو کند، اما يکبار ديگر شاهد بوديم که آخرين مهلت چندباره براي ارائه اساسنامه شرکت ملي نفت ايران با پايان خردادماه تمام شد و هيچ تلاش تأثيرگذاري براي تدوين اساسنامه جديد صورت نگرفت.به گزارش مشرق، هفته نامه پنجره نوشت: اين اساسنامه که ميبايست بر اساس ماده سه لايحه قانوني هفتم آبان 1358شوراي انقلاب حداکثر ظرف شش ماه و همچنين بر اساس تبصره يک ماده چهار قانون نفت مصوب 9 مهر 1366، حداکثر ظرف مدت زماني يکسال به مجلس ارايه ميشد، يکبار ديگر بهدلايلي نامعلوم با پايان زمان تعيين شده، به بهارستان نرسيد تا اتفاقات زنجيرهاي چند سال اخير و تأخير و تعلل معنادار سه دههاي در تدوين و تصويب اساسنامه وزارت نفت اين شائبه را به يقين تبديل کند که دستهاي پنهان و آشکار مافياي نفتي مانع از تصويب اساسنامه براي بزرگترين بنگاه اقتصادي کشور است. بنگاه اقتصادي بياساسنامهاي که سالانه 130 ميليارد دلار تنها ارزش نفت و گاز استخراجي آن است. اما بهراستي اين تأخير و تعلل 30 ساله با کدام منطق عقلي و قانوني قابلتوجيه است؟ براي رسيدن به اين پاسخ بهتر است به بازخواني اين پرونده بنشينيم.
سجل احوال قانوني نفت
نخستين قانون نفت به ايام پس از واگذاري انحصاري امتياز استخراج و بهرهبرداري از نفت ايران بهصورت غيرقانوني به «ويليام ناکس دارسي» در دوره قاجار، برميگردد. اين قانون که به قانون ملي شدن صنعت نفت ايران مشهور است، مشتمل بر يک ماده و دو تبصره و تصميم متحده کميسيون نفت بود که در تاريخ 29 اسفند 1329 خورشيدي به تصويب مجلس شوراي ملي و مجلس سناي وقت ايران رسيد.
بهدنبال تأسيس شرکت ملي نفت ايران، دومين قانون نفت که ميتوان آن را دستورالعمل چگونگي اجراي قانون ملي شدن صنعت نفت دانست، در 9 ماده در ارديبهشت 1330 با تلاش دکتر «محمد مصدق» به تصويب ميرسد.
موضوع اين لايحه، چگونگي خلع يد استعمار انگلستان و همچنين فروش نفت به قيمت عادلانه بينالمللي بود. بعدها در پنجم آذر 1331 خورشيدي، از دستورالعمل قانون مجازات اخلال گران در صنايع نفت ايران، با اضافاتي اساسنامه شرکت ملي نفت ايران متولد ميشود و در 25 ديماه اين سال، قانون اساسنامه شرکت ملي نفت ايران را تشکيل ميدهد. اين اساسنامه که اولين چهارچوب کاري صنعت نفت ايران پس از ملي شدن نفت در ايران بهحساب ميآمد، در قالب 9 فصل و 62 ماده، همه اختيارات شرکت نفت ايران - انگليس را به شرکت ملي نفت ايران منتقل کرد و تصدي تمامي فعاليتهاي بالادستي و پاييندستي نفت و گاز ايران را در حوزه وظايف اين شرکت قرار داد.
در سال 1333 خورشيدي، با اعمال تغييراتي در اساسنامه مذکور که توسط مجلس سنا و شوراي ملي انجام شد، دو رکن شوراي عالي و هيئت عالي بازرسي به ارکان شرکت ملي نفت ايران اضافه شد. اما اين پايان ماجرا نبود. سومين مانيفست نفتي ايران، قانون مجازات اخلالگران در صنايع نفت بود که در 19 ماده در مهر 1336 به تصويب رسيد و وزارت دادگستري و وزارت جنگ، مأمور اجراي آن شدند. سه سال بعد يعني در سال 1339 درخواست دولت مبني بر افزايش اختيارات شرکت نفت در بخش چگونگي روابط مالي با ديگر سازمانها و بهويژه گمرک، سبب ميشود تا اصلاح اساسنامه شرکت نفت توسط مجلس وقت بار ديگر در دستور کار قرار گيرد.
بر اين اساس، تغيير ترکيب مجمع عمومي صاحبان سهام، گسترش اختيارات اعضاي هيئت مديره، تغيير ترکيب شوراي عالي و ورود دادستان کل ديوانعالي کشور، معافيت گمرکي شرکت نفت بهطور کامل و همچنين انتصاب وزير دارايي بهعنوان رييس شوراي عالي از مهمترين موارد تصميمات اصلاحي بود که در آن دوره زماني در اساسنامه شرکت ملي نفت ايران اعمال شد.
در سال 1347 «عبدالله رياضي» رييس فراماسونر و روتارين مجلس شوراي ملي وقت، قانون اساسنامه جديدي را به دولت ابلاغ ميکند. اساسنامه جديد در قالب 64 ماده و 58 تبصره تنظيم شده بود که در آن تعريف جديد سال مالي، اختصاص سالانه 2 درصد از درآمد کل شرکت نفت به حساب ذخيره عمومي، تعريف سود ويژه براي شرکت نفت، تعريف روابط مالي شرکت نفت با خزانهداري کل کشور، ممنوع شدن فعاليتهاي سياسي کارکنان صنعت نفت، لزوم توجه به توليد بهينه و صيانتي و افزايش اختيارات هيئت عالي بازرسي به چشم ميخورد.
چهارمين قانون نفت ايران مشتمل بر 30 ماده در مرداد 1353 به تصويب ميرسد. سه سال بعد در خرداد 1356 پنجمين قانون نفتي، يعني قانون اساسنامه شرکت ملي نفت ايران در 67 ماده به تصويب ميرسد و از حيث اختيارات نفتيها، تغييرات زيادي ميکند. اعتبار اين اساسنامه به نص ماده 66 تا زماني تعيين ميشود که به موجب قانون فسخ نشده باشد.
از مهمترين موارد اضافه شده در اين سال در اساسنامه ميتوان به مواردي چون موضوع تمرکز بيشتر شرکت نفت در فعاليتهاي مياندستي و پاييندستي و به تبع آن، تغيير اساسنامه شرکتهاي ملي گاز و شرکت صنايع پتروشيمي، ترکيب مجامع و روابط مالي اين دو شرکت با شرکت نفت و تغيير در ترکيب مجمع عمومي نمايندگان صاحب سهام شرکت نفت اشاره کرد. همچنين در اساسنامه جديد، نمايندگان صاحب سهام در شرکت ملي نفت ايران، نخستوزير، وزير اقتصاد، وزير نيرو، وزير صنايع، وزير کار، رييس سازمان برنامه و بودجه و يک وزير ديگر به انتخاب نخستوزير معين ميشوند. مراتب پنجگانه فوقالذکر که مورد اشاره اجمالي قرار گرفت، سجل احوال قانوني شرکت ملي نفت تا پيش از پيروزي انقلاب اسلامي بود.
نفت پس از پيروزي انقلاب
با پيروزي انقلاب اسلامي در بهمن 1357و تصميم شوراي عالي انقلاب، معادلات مديريتي نفت تغيير يافت.
نخستين حکم مقنن پس از پيروزي انقلاب اسلامي در حوزه نفت، در تبصره 38 قانون بودجه سال 1358 وضع شد که موضوع آن عملا حکم واريز درآمدهاي نفت به خزانهداري کل کشور را داشت.
در هشتم مهر 1358، بر اساس لايحهاي قانوني وزارت نفت تأسيس ميشود. به موجب ماده يک اين قانون، کليه وظايف وزير امور اقتصادي و دارايي در امور نفت، گاز و پتروشيمي به وزير نفت واگذار شد. وزير نفت، رييس هيئتمديره سه شرکت ملي نفت، گاز و صنايع پتروشيمي و شرکتهاي تابعه شد و هفت روز پس از تشکيل وزارت نفت، لايحه قانوني تخصيص معادل يک روز درآمد حاصل از صادرات نفت براي فعاليتهاي عمراني استانها از سوي اين شورا بهعنوان نخستين مأموريت به وزارت نفت در قامت جديد ابلاغ شد.
دومين حکم مقنن پس از انقلاب، لايحه قانوني تأسيس وزارت نفت است که در هفتم آبان 1358 توسط شوراي انقلاب مصوب ميشود. در ماده سه اين لايحه قانوني، شوراي انقلاب مهلتي شش ماهه به وزارت نفت ميدهد تا سازمان، تشکيلات آييننامههاي خود و شرکتهاي تابعه را تهيه و به تصويب هيئت وزيران برساند. ولي از اين تاريخ تاکنون بيش از 30 سال است که مهلت شش ماهه به 368 ماه رسيده، بدون آنکه اساسنامهاي در کار باشد.
19 اسفند 1358 بار ديگر وزارت نفت مکلف ميشود ظرف مدت سه ماه، اساسنامه سه شرکت اصلي خود را به مجلس ارايه کند. با پايان اين ضربالاجل، در خرداد 1359، بار ديگر در لايحه قانوني متمم لايحه قانوني تأسيس وزارت نفت، مسئله اساسنامه مورد تأکيد قرار ميگيرد، اما هيچ تلاشي براي تهيه اساسنامه صورت نميگيرد. نکته قابلتأمل در اين ميان، تمديد اعتبار اساسنامههاي فعلي شرکت ملي نفت در مواد سه و چهار اين لايحه، بدون توجه به مهلت شش ماهه است که بسيار سئوالبرانگيز ميشود.
مجلس شوراي اسلامي دو سال بعد، در اسفند 1361 اينبار با لحني تندتر «قانون الزام دولت جهت تنظيم لايحه قانوني نفت» را به تصويب ميرساند و اينبار مهلتي چهارماهه به دولت ميدهد تا اساسنامه شرکت نفت را ارايه کند که باز هم اتفاقي رخ نميدهد.
نهم مهر 1366 قانوني موسوم به قانون نفت در 12 ماده تصويب ميشود و توسط علياکبر هاشمي رفسنجاني، رييس وقت مجلس به دولت ابلاغ ميشود. براساس اين قانون، وزارت نفت تمامي مسئوليتهاي حاکميتي شرکت ملي نفت را بر عهده ميگيرد. در تبصره ذيل ماده چهار آن مرجع تصويب، اساسنامه شرکتهاي نفت، گاز و پتروشيمي از دولت به مجلس تغيير مييابد و وزارت نفت مکلف ميشود با قيد مهلتي يکساله آن را جهت تصويب به مجلس ارائه کند.
19 سال بعد، مجلس شوراي اسلامي در جزو 10 بند (د) تبصره 11 قانون بودجه سال 1384، بار ديگر به دولت تکليف ميکند که حداکثر تا پايان خرداد 1384 اساسنامه شرکت نفت را جهت تصويب به مجلس ارائه دهد. اما اينبار نيز مهلت سپري ميشود و خبري از تدوين و ارائه اساسنامه نميشود و هيچکس نه شرکت ملي نفت، نه وزارت نفت و نه دولت را به اين دليل که چرا حکم قانون با سپري شدن مهلت داده شده به اجرا در نيامده است، مؤاخذه نميکند!
سال 1385 بار ديگر دولت مکلف ميشود براساس جزء 9 بند (ه) تبصره 11 قانون بودجه 1385، اساسنامه شرکت ملي نفت را تا پايان خرداد همان سال به مجلس براي تصويب ارائه کند. ولي باز داستان تکراري سالهاي گذشته تکرار ميشود و سال 1385 نيز به پايان ميرسد و هيچ اتفاقي نميافتد! اين رويداد تلخ و قابلتأمل، در سالهاي 1386، 1387، 1388 و 1389 عينا تکرار ميشود و مجلس در قانون بودجه، دولت را مکلف ميکند تا اساسنامه شرکت نفت را تا پايان خرداد اين سالها به مجلس ارائه کند؛ اما باز....
يک سئوال بيپاسخ
بيش از 30 سال از تاريخ تصويب لايحه قانوني شوراي انقلاب و 23 سال از تاريخ تصويب قانون نفت در مجلس شوراي اسلامي ميگذرد. در اين مدت زماني، با وجود روي کار آمدن چند دولت، آن هم با سلايق سياسي و اقتصادي متفاوت و گاه متضاد، همچنان مجلس شوراي اسلامي در انتظار نافرجام وصول اساسنامه شرکت ملي نفت ايران است. بهراستي علت اين تأخير سه دههاي چيست؟ چه دستهاي پنهان و آشکاري و با چه انگيزهاي عليرغم الزام دولت به ارائه اساسنامه همچنان مانعتراشي ميکند؟ آيا ميتوان نقش مافياي قدرتمند نفتي را در تأخير ارايه اساسنامه شرکت ملي نفت رد کرد؟
مافياي نفتي براي توجيه اقدام غيرقانوني ارائه نشدن اساسنامه همواره اعلام مي کنند که سالهاست اقدامات در اين وزارتخانه با توجه به اساسنامه پيشين صورت مي گيرد و طي اين مدت مشکلي بهوجود نيامده است. اين در حالي است که چنين استدلال هايي اساسا نادرست است و يکي از عللي که وجود اساسنامهاي جديد براي فعاليت وزارت نفت را ضروري ساخته، سوءاستفادههاي چندين و چند سالهاي است که در مسير فعاليتهاي وزارت نفت و به سود مافياي نفتي شکل گرفته است. اساسنامه فعلي شرکت ملي نفت ايران بسيار قديمي است و نکاتي در آن لحاظ شده است که بهزعم صاحبنظران، ميتواند به خدشه دار شدن منافع ملي و بخشي نگري به درآمد نفت منجر شود و به صنعت نفت ايران نيز آسيب برساند و حتي آن را در رديف گروههاي سياسي قرار دهد.
اساسنامه فعلي از دو منظر، داراي ايرادي جدي است: نخستين ايراد آن، مشخص کردن موضوع مالکيت و حاکميت بر منابع نفتي ايران است. طبق اين اساسنامه، حاکميت و مالکيت نفت متعلق به وزارت نفت است! و طبق نظر کارشناسان، اين نگراني از ايراد مذکور وجود دارد که قبضه شدن منابع نفتي در يک وزارتخانه احتمال سوءاستفادههايي را در پي دارد و منتقدان اين بند اساسنامه معتقدند که نفت به معناي واقعي «ملي» نشده است. اين در حالي است که منابع نفت و گاز کشور جزو انفال و ثروتهاي عمومي است و کليه تأسيسات و تجهيزات و داراييهاي وزارت نفت و شرکتهاي تابعه متعلق به ملت ايران است. بديهي است که بر اساس اصل 45 قانون اساسي اين ثروت ملي ميبايست بهصورت شفاف و دقيق مورد نظارت و پايش ملي قرار گيرد.
اين در حالي است که بر اساس اساسنامه سال 1356 و بهدليل وجود اختيارات بسيار گسترده در دولت و وزارت نفت، دولتها به دليل فشار برخي عوامل پنهان و آشکار مافيايي تاکنون تمايل نداشتهاند اين منبع بزرگ مالي را در تيررس نهادهاي نظارتي قرار دهند.
دومين ايراد به اساسنامه فعلي، نحوه تعامل رييس جمهوري بهعنوان بالاترين مقام سياسي کشور با موضوع نفت است که ظاهرا حضوري تشريفاتي دارد و هرچند رييسجمهوري با انتصاب وزير نفت بهطور طبيعي قدرت حضور در عرصه نفت را دارد، اما عوامل ديگري در تصميم گيري رييس جمهوري، به اين حضور، جنبه تشريفاتي بخشيده است.
هماکنون عليرغم آنکه تمام قراردادهاي نفتي و خارجي بايد به تصويب مجلس برسد، بهدليل نبود اساسنامه ، اين اصل قانوني رعايت نمي شود و بخش قابلتوجهي از معاملات وزارت نفت هنوز براي مجلس آشکار نيست.
بهعبارت ديگر، مجلس شوراي اسلامي و هيچ دستگاه نظارتي اطلاعات کاملي از کميت و کيفيت قرارداد هاي نفتي ندارد. از سوي ديگر، تمامي افرادي که خارج از شرکت ملي نفت در صدد همکاري يا ارائه خدمتي به اين سازمان هستند، همگي بر اساس عرف و بدون اساسنامه عمل مي کنند که اين امر شائبه برخي بيقانونيها را تقويت کرده است.
نظارت بر درآمد و مخازن نفتي بهعنوان يک ذخيره چندين نسلي، بايد در اختيار بيت المال و مجموعه حاکميت باشد و نه دولت ها که در تلاطم گروههاي سياسي واقع مي شوند. همچنين درآمد هاي حاصل از توسعه صنايع ملي نفت بايد وارد خزانه دولت شود و حتي يک ريال آن هم نبايد صرف مخارج غيرضروري شود و اين هزينهها بايد تحت نظارت دولت باشد. اين در حالي است که نبود يک اساسنامه متناسب با شرايط روز سياسي و اقتصادي ايران چنين موضوعي را ممکن نساخته است.
در هر صورت، اينگونه بهنظر ميرسد که ديگر زمان آن فرا رسيده است تا داستان اصلاح اساسنامه شرکت ملي نفت ايران به سرانجامي برسد و با تصويب آن در مجلس شوراي اسلامي، بسياري از مشکلات موجود در رابطه مالي دولت و وزارت نفت مرتفع شود و نظارت مجلس و نهادهاي نظارتي بر عملکرد اين وزارتخانه نيز تسهيل يابد. اما آيا دستهاي پنهان و آشکار مافياي نفتي اجازه چنين کاري را خواهد داد؟!
دانستنيهاي اساسنامه شرکت نفت
1331 دولت مصدق ارائه اولين لايحه قانون اساسنامه شرکت ملي نفت از سوي دکتر مصدق به مجلس.
1358 دولت موقت بعد از پيروزي انقلاب، اولين بار در تبصره 38 قانون بودجه سال 1358 قانوني وضع شد که حکم به واريز درآمدهاي نفت به خزانهداري کل کشور ميداد.
1358 دولت موقت لايحه قانون تأسيس وزارت نفت در شوراي انقلاب تصويب شد و در ماده 3، اين لايحه، شش ماه به وزارت نفت مهلت داد تا آييننامه تشکيلاتي و سازماني خود و شرکتهاي تابعه را تهيه و به تصويب هيئت دولت برساند. گفتني است هماکنون بيش از 30 سال است که مهلت شش ماهه به پايان رسيده است!
1366 دولت دوم موسوي قانوني به تصويب مجلس ميرسد که در آن مرجع تصويب اساسنامه شرکت نفت از هيئت دولت به مجلس تغيير ميکند. اين قانون به دولت، يکسال جهت ارائه اساسنامه نفت مهلت ميدهد.
1384 دولت دوم خاتمي مجلس در قانون بودجه سال 1384 به دولت مهلت ميدهد تا پايان خرداد 1384 اساسنامه شرکت نفت را تهيه کند و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1384 دولت دوم خاتمي دولت دوم خاتمي در سال 1384 يک اساسنامه جديد براي شرکت ملي نفت ايران تدوين کرد؛ اما به علت طرح مسائلي در خصوص «بهره مالکانه» از تقديم آن به مجلس منصرف شد.
1385 دولت اول احمدينژاد دولت مکلف ميشود تا پايان خرداد 1385 اساسنامه شرکت نفت را تهيه و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1386 دولت اول احمدينژاد مجلس بار ديگردر قانون بودجه به دولت مهلت ميدهد که تا پايان خرداد 1386 اساسنامه شرکت نفت را تهيه کرده و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1386 دولت اول احمدينژاد وزيري هامانه، وزير نفت وقت، خبر از تصويب اساسنامه شرکت نفت داد اما اين خبر هيچگاه به واقعيت نپيوست.
1387 دولت اول احمدينژاد مجلس طي بند 7 قانون بودجه سال 1387 به دولت تا پايان خرداد 1387 مهلت ميدهد تا اساسنامه شرکت نفت را تهيه و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1389 دولتدوم احمدينژاد مهلت دولت براي تقديم اساسنامه به مجلس تا پايان تيرماه تمديد شد.
1389 دولت دوم احمدينژاد ميرکاظمي، وزير نفت، مدعي شد که اساسنامه شرکت ملي نفت، در نوبت تصويب هيئت وزيران قرار گرفته و به محض تصويب به مجلس خواهد رفت.
