به گزارش مشرق، هدف و فلسفه وجودی تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا، تمرکززدایی از مدیریت اجرایی کشور، تفویض امور به نهادهای محلی و مشارکت دادن مردم در اداره امور شهر و روستا و.. است. اما در ۴ سال اخیر، با بروز و ظهور اختلافات میان اعضا و انحلال شوراها در برخی شهرها، مفاسد اقتصادی، دستگیری یا سلب عضویت اعضای شورای شهر و روستا، شهردار و کارمند شهرداری در برخی شهرهای ایران نهاد شوراها اسیب دیده است.
به نظر می‌رسد نبود نظارت و قوانین مستحکم موجب بروز این بیماری در بدنه شوراها شده است. اصل هفتم قانون اساسی که بر اساس آن «شوراهای اسلامی شهر و روستا یکی از ارگان‌های تصمیم‌گیری و اداره امور کشور» شناخته می‌شوند، مقرر شده که «طرز تشکیل و حدود اختیارات وظایف شوراها را این قانون معین می‌کند.» این قانون به عقیده کارشناسان و صاحبنظران نیاز به اصلاحات اساسی دارد اما جز اصلاحات جزئی قانون شوراها در چند سال اخیر (سال‌های ۸۳، ۸۶، ۹۰ و ۹۶) اتخاذ و تصویب شده، و اصلاح کلیات قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور» هنوز اتفاقی نیفتاده است.
از این رو، با توجه به نزدیکی ایام انتخابات و شروع دور ششم شوراهای اسلامی شهر و روستا لازم دانستیم که به این مساله مهم وارد شده و به آسیب شناسی آن بپردازد و در میزگردی با حضور علیرضا احمدی رئیس شورای عالی استان‌ها و احمد نادری رئیس هیأت عالی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستای استان تهران در مجلس شورای اسلامی با همین رویکرد به «بررسی راهکاری‌های تقنینی و نظارتی برای پیشگیری از تخلفات در شوراهای شهر و روستا» پرداخته شد.
گزارش این نشست در ادامه آمده است:
* رشد تخلفات در شوراهای شهر و روستا و رسیدن تعداد دستگیری‌ها تا پایان سال گذشته به بیش از ۱۰۰ مورد حاکی از ضعف‌هایی در قوانین ناظر بر این نهاد است، برای جلوگیری از تکرار این تخلفات از بُعد تقنین قوانین و ابعاد نظارتی چه باید کرد؟
نیازمند بازنگری جدی بر شکل کنونی شوراهای شهر و روستا هستیم
نادری: فکر می‌کنم باید برای این آسیب شناسی از نهاد شوراها مطالعه همه جانبه ای داشته باشیم. و در این مسیر نیاز است که شخصیت‌های حقیقی و حقوقی این حوزه به یک جمع بندی از آسیب‌های کلی نهاد شوراها برسند که البته زمان آن، بعد از برگزاری انتخابات پیش رو است. چراکه نیاز است یک بازنگری جدی درباره این نهاد صورت گیرد، و به این سوالات پاسخ داده شود که آیا شوراها با همین شکل کنونی باید ادامه مسیر داشته باشند؟ و یا نیازمند تغییرات اساسی هستند.
بستر این بازنگری‌ها هم چه از نظر تبیین مباحث تقنینی و چه از منظر آسیب شناسی مجلس شورای اسلامی است. و در این دستگاه باید به این سوالات پاسخ داده شود که آیا لازم است ما در همه جای کشور شورا داشته باشیم؟ و یا تشکیل شوراها تنها در کلانشهرها الزامی است؟ به این سوالات جدی با بررسی ۵ دوره شوراها و کارکرد آن می‌توان پاسخ داد. اینکه آیا جامعه ما این کشش را دارد که مدیریت‌های محلی داشته باشد و یا اینکه آیا کارکرد پارلمان‌ها در شهرهای کوچک جدی است؟ و یا باید این شکل را تغییر دهیم.
چراکه شوراهای شهر و روستا در دوره‌ای که گذشت آسیب‌های بسیاری را متحمل شدند که بخشی از آن به این خاطر بوده که از بدو امر، جدیت لازم در بررسی صلاحیت‌ها از سوی مجلس و نهادهای نظارتی صورت نگرفته بود و بعضاً افرادی وارد شوراها شدند که از صلاحیت لازم برخوردار نبودند در نتیجه جرم‌هایی مرتکب شدند که باعث ثبت تخلفاتی در شوراها شد. و به همین دلیل باید با یک دیدگاه آسیب شناسانه بعد از گذر از ۵ دوره تشکیل شوراها به یک آسیب شناسی از کلیت این نهاد برسیم.
به نظرم طی شدن ۵ دوره از تشکیل شوراها، فرصت خوبی است که از تجربه‌های کسب شده با کمک صاحب نظران اعم از مدیران پیشین و متخصصان که نظرات متفاوتی دارند به این موضوع پرداخته شود و به این سوالات پاسخ داده شود، چون برخی صاحبنظران معتقدند نهاد شوراها موفق نبوده و باید تغییر جدی در آن صورت گیرد و از سوی دیگر برخی کارشناسان می‌گویند ما اول راه هستیم و باید بگذاریم این تغییر به مرور ایجاد شود. و سنتی که در این دوره‌ها انباشته کرد راه خودش را برای اصلاح رویه باز خواهد کرد.
اما من معتقدم در هر صورت باید به یک آسیب شناسی جامع از وضعیت شوراها برسیم تا از این طریق به یک فهم صحیح برای قانونگذاری در این زمینه دست یابیم.
مجلس دهم در تأیید صلاحیت‌های اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستا مقداری سهل انگاری کرده و به همین دلیل امروز شاهد تخلفات برخی شوراها هستیم به نظر می‌رسد اعضای کنونی شوراهای شهر و روستا از فیلترها و پروسه‌هایی که باید می‌گذشتند عبور نکردند. مجلس دهم هم مقداری در تأیید صلاحیت‌ها سهل انگاری کرده و به همین دلیل امروز شاهد تخلفات برخی شوراها هستیم؛ اگر برخورد محکم‌تری با افرادی که از سوی نهادهای امنیتی، مساله دار اعلام شده بودند صورت می‌گرفت، و نمایندگان مجلس هم دقیق‌تر به بررسی صلاحیت نامزدها می‌پرداختند این اتفاقات رخ نمی‌داد و یا شاید بسیار کمتر شاهد چنین تخلفاتی بودیم.
من این مساله را از زبان مسئولین قضائی هم شنیدم، چون قوه قضائیه معتقد است به دلیل کم بودن نظارت‌های اولیه انرژی زیادی از قضات برای رسیدگی به پرونده اعضای شورای شهر و شهرداری‌ها گرفته می‌شود. نهادهای امنیتی هم اذعان دارند که در این دوره وقت زیادی بر کنترل، نظارت و دستگیری این افراد گذاشته‌اند. از یکی از نهادهای امنیتی گله کردم که شما سوابق خیلی از این افراد را می‌دانستید، چرا از تأیید صلاحیت جلوگیری نکردید و پاسخ این بود که ما جواب استعلام را منفی می‌دادیم اما مجلس شورای اسلامی تأیید می‌کرد.
نباید با تأیید افراد مساله دار و بی صلاحیت به جمهوری اسلامی ظلم کنیم
درواقع شوراها و اعضای شوراهایی که مرتکب فسادهای زیادی شدند که عمدتاً مربوط به تخلفات مالی هم بود. وقت زیادی را از مسئولان امنیتی، اطلاعاتی و قضائی کشور گرفتند که به نظرم به دلیل پول بی حساب و کتابی است که از محل ارزش افزوده به شهرداری‌ها باز می‌گردد و چون این نهاد که ذیل دیوان محاسبات نیست، رسیدگی خاصی نمی‌شود.
بنابراین این نقص باید در مجلس فعلی جبران شود و ما بر نظارت دقیق این افراد مصّر هستیم و در تلاشیم که تأیید صلاحیت‌ها مطابق مُرّ قانون باشد و چشم‌پوشی بر خطاهای سنگین افراد نداشته باشیم. برای من که در استان تهران ریاست هیئت عالی نظارت بر شوراها را بر عهده دارم، این حق‌الناس و حق جمهوری اسلامی برایم موضوعیت دارد و معتقدم نباید از فردی حقی ضایع شود و همچنین نباید با تأیید افراد مساله دار و بی صلاحیت به جمهوری اسلامی ظلم شود.
در حال حاضر هیچ نظارتی بر شوراهای شهر و روستا در روند مدیریت شهری وجود ندارد و این مساله مفسده‌هایی را ایجاد کرده است در بعد کلان‌تر نیز فکر می‌کنم که شاید بهتر باشد آموزش‌های پیشگیرانه‌ای برای اعضای جدید شوراها داشته باشیم. و به فاصله کوتاهی بعد از انتخابات، منتخبین آموزش‌های امنیتی، اقتصادی و قانونی ببینند.
از طرفی فکر می‌کنم باید به سمتی برویم که نظارت مستمر و دائمی را بر شوراها حاکم کنیم، همانند نظارتی که بر مجلس شورای اسلامی از سوی شورای نگهبان صورت می‌گیرد. و بر مبنای آن نمایندگان مجلس از ابتدای خدمت تا انتهای دوره مسئولیتشان در زیر ذره بین شوراهای نگهبان هستند، چراکه قطعاً نظارت مستمر بر شوراها مانع عیوب و فسادهایی که می‌شود که به وجود آورده و کمتر می‌کند. من معتقدم در حال حاضر هیچ نظارتی بر شوراها و روند مدیریت شهری نداریم و این مساله مفسده‌هایی را ایجاد می‌کند.
سیستم‌های نظارتی در اداره کشور، چه سیستم‌های سیاسی و چه دینی حائز اهمیت است، این نظارت بخشی‌اش خودکنترلی است و برخی نظارت‌های اجتماعی درونی و بیرونی است. برایم عجیب است که در شورای شهری مثل کلان شهر تهران که با سیستم مدرن در حال اداره است و کنترل موضوعیت بسیار زیادی دارد، ۵ دوره شوراها بدون کنترل و نظارت رها شده‌اند. و تنها در انتها این سیستم فعال است ولی باید دائم باشند. در کنار این مساله، در طرح اصلاح موادی از قانون شوراهای اسلامی که کلیات آن اواخر سال گذشته به تصویب رسید باید پژوهش جامعی درباره آسیب‌های شوراها داشته باشیم و بر پایه آن قانون شوراها طی سه سال و نیم پیش رو اصلاح شود تا نظارت بر اعضای شوراها شکل بگیرد.
قانون شوراها باید یک بار دیگر بازنویسی شود
احمدی: وقتی به قانون اساسی نگاه می‌کنیم می‌بینیم که به شکل جامعی به موضوع نهاد شوراها پرداخته شده است، اما کارکرد شوراها در قانونی که تدوین و تصویب شده متفاوت است و در حالی که اختیارات وسیعی برای شورای روستا تعریف شده و به تبع آن اختیارات وسیع‌تری به شوراهای شهر داده شده اما پیوستی که باید در آن ایجاد می‌شد که اختیارات این دو نهاد به شورای فرادست آن یعنی شورای عالی استان داده شود، کوتاهی شده است.
بنابراین نکته حائز اهمیت این است که ما در حوزه شوراهای شهر و روستا خلاءهای قانونی داریم و من معتقدم قانون شوراها باید یکبار دیگر بازنویسی شود، چون نفس شوراها به درد کشور و مردم می‌خورد و در قانون اساسی هم به عنوان یکی از ارکان نظام جمهوری اسلامی دیده شده است و قانون آن‌را رکن و تصمیم گیرنده شناخته است اما بحث این است که خلاء هایی که در انتخاب افراد داریم منجر به این شده که شرایط گزینش شوندگان متفاوت نباشد و شروط ورود یک فرد به شورای شهر یک کلان شهر با یک روستای دور افتاده یکسان است.
فرض کنید در شهر تهران یک شخص با سابقه وزارت، کاندیدای شورای شهر می‌شود و همچنین یک شخص با هیچ سابقه‌ای صرفاً با داشتن مدرک لیسانس کاندیدا می‌شود. اما برای تأیید صلاحیت هم صرفاً بر مبنای اینکه فرد صالح و سالمی باشد اکتفا می‌شود ولی چون عملکردی از شخص ندارند نمی‌دانند این فرد اگر داخل سیستم برود سالم می‌ماند.
سوال اینجاست که چطور برای گزینش یک فرد به عنوان هیأت علمی دانشگاه شرایط متعددی در نظر گرفته می‌شود و باید این فرد از فیلترهای علمی رد شود اما وقتی به بحث سیاست گذاری کشور می‌رسد، و گزینش شخصی که تمام امورات شهر در دستش است، نسبت به این موضوع بی تفاوتیم که صلاحیتش از فیلترهای متعددی سنجیده شود؟
کاندیداهای شوراهای شهر و روستا باید در دو سطح عمومی و تخصصی به فراخور شرایط شهرها و روستاها سنجیده شوند، نداشتن تخصص لازم زمینه‌های بروز تخلفات را گسترش می‌دهد از سوی دیگر معتقدم کاندیداهای شوراهای شهر و روستا باید در دو سطح عمومی و تخصصی به فراخور شرایط شهرها و روستاها سنجیده شوند. چراکه صلاحیت افراد برای حضور در شورای شهری مثل کلانشهرها تهران متفاوت با برخی شهرهای دیگر است. اگر فردی صلاحیت تخصصی حضور در شورا را نداشته باشد و صرفاً بر مبنای صلاحیت‌های عمومی رأی بیاورد و وارد این حوزه شود، در میدان عمل در انجام تخصصی مسئولیت‌ها کم می‌آورد و به این ترتیب زمینه‌های تخلفات همچون دوره اخیر خواهیم بود. البته شوراهای روستاها را هم نباید دست کم بگیریم، ما روستاها را راحت رها کرده‌ایم، در حالی که بسیاری از منابع و منافع عمومی در روستاهاست و با ورود افراد سودجو به خطر می‌افتد.
من بر نظارت در بدو ورود افراد به شورا تاکید دارم و معتقدم درجه اهمیتش از نظارت‌های بعدی بیشتر است به این جهت که وقتی شخصی بدون صلاحیت وارد شوراها شد در صورت تخلف یا در نهایت به مراجع قانونی معرفی می‌شود که دستگیر یا سلب عضویت می‌شود اما خسارتی که به مردم و شأنیت جایگاه شوراها وارد می‌شود و اینکه حیثیت یکی از جایگاه‌های نظام را زیر سوال می‌برد جبران ناپذیر است.
بنابراین در شرایط فعلی با وجود اینکه برای بررسی صلاحیت‌های کاندیداهای دوره ششم زمان کم است اما امیدوارم با انجام تحقیقات دقیق‌تر و انجام سنجش‌های بیشتر ورود نمایندگان جدید شوراها با وسواس بیشتری انجام گیرد، چون این مسند بخصوص در کلانشهرهای بزرگ حائز اهمیت است. و نباید صندلی به این مهمی و تصمیم‌گیری به این مهمی به راحتی رها شود.
تناقضات و ابهامات قانونی شوراها باید برطرف شود
به عقیده من تناقضات و ابهامات قانونی شوراها مساله دیگری است. که در تقابل مصوبات شوراها و کمیته انطباق به چشم می‌آید. برای حل این تناقضات به نظرم نیازمند یک آموزش دوجانبه برای آشنایی مدیران دستگاه‌ها به وظایف شوراها و همچنین آشنایی اعضای شوراها با جایگاه دستگاه‌ها هستیم؛ این ناآگاهی‌ها باعث شده که گاهی یک عضو شورا از یک بخشدار حساب ببرد و نتواند حرف خودش را بزند و یا شاهد باشیم که عضو شورای شهر با فرماندار درگیر می‌شود، بنابراین باید جایگاه شوراها به درستی تبیین شود. همانگونه که اصل ۱۰۳ قانون اساسی می‌گوید فرمانداران، بخشداران و کلیه مسئولان دولتی ملزم به رعایت تصمیمات شوراها در حیطه اختیارات خودشان هستند.
برخی از تخلفاتی که در شوراهایی رخ داده است نادانسته و از روی نا آگاهی است، مثل اینکه شورای شهری مصوبه‌ای داشته و به شهردار خود پاداش داده و از سوی نهادهای قضائی متخلف شناخته شده به اشد مجازات محکوم شده و بالعکس می‌بینیم که گاهی فردی دانسته و با آگاهی کامل از خلاءهای موجود تخلف می‌کند مثلاً، رانت خواری گزارش شده در یک شورای شهر کوچکی که طی ۲ سال ۱۵۰ میلیارد سرمایه جمع کرده است، این مسائل نشان می‌دهد کار شوراها کار کوچکی نیست. اگر فردی که صلاحیت‌های تخصصی را نداشته باشد عملاً شهر و کشور را با مشکل مواجه می‌کند. اگر قرار است قانون شوراها تغییر کند باید از ابتدا و بعد نظارت مورد توجه قرار گیرد.
از طرفی قانون وزارت کشور را ناظر بر عملکرد شوراها دانسته اما این نهاد باید از ابتدا پالایش شود و اگر لازم است دیوان محاسبات و حتی دادستانی ویژه داشته باشد فکری شود. من معتقدم نبود شوراها هم مساله ساز است، اگر دولتی ناکارآمد باشد مردم دسترسی شأن به مسئولان سخت است این شوراها یک راهی است که امورات مردمی تسهیل شود. شوراها برای نظام منفعت‌های زیادی دارد به شرطی که خلاءهای قانونی آن حل شود و صندلی‌های آن را کوچک ندانیم و برای بعد نظارت دائمی هم تدابیری اندیشیده شود تا دستگاه ناظری بالاسر اعضا باشد. اگر کسی در نظام جمهوری صندلی را برای خدمت اشغال می‌کند باید قائل به نظارت استصوابی باشد.
نادری: در حال حاضر در مجلس کلیت قانون شوراها و اصلاح آن رأی آورده و آنچه بازگشت به کمیسیون داشته است، نیاز به کار بیشتری دارد این طرح در کمیسیون شوراها می‌ماند تا مطالعات جامع از سوی خبرگان در کنار تجارب میدانی و اخذ نظرات مردمی به یک تحلیل جامع در قانون گنجانده شود.
اگر بتوانیم شوراها را با نظارت‌های پیشینی و پسینی و با آموزش و اصلاح قوانین و رفع ابهامات اصلاح کنیم می‌توانند نقش حائز اهمیتی ایفا کنند البته من با تاکید سخنان آقای احمدی می‌گویم که شوراها خیلی مهم است و از آنجایی که مردم شناس هستم می‌دانم که هم در فرهنگ سنتی ما فرهنگ شورایی دیده شده است و هم در آموزه‌های دینی ما تاکید بر جماعت می‌شود و حتی در سنت ماقبل اسلام هم ایرانیان معتقد به عقل جمعی بوده‌اند و تجربه مدرنیته هم به همین نظر رسیده است. به همین دلیل اگر بتوانیم شوراها را با نظارت‌های پیشینی و پسینی و با آموزش و اصلاح قوانین و رفع ابهامات اصلاح کنیم می‌تواند نقش حائز اهمیتی ایفا کنند اما در مورد اینکه آیا مدل روستاهای تهران و شهرهای کوچک و یا مدل شوراهای استان‌های مختلف باید یکی باشد، من معتقدم خیر. و این مخالفت را با توجه به مطالعاتی که در حوزه مردم شناسی دارم بیان می‌کنم که فرهنگ‌های بومی ویژگی‌های خاص و سیستم‌های اجتماعی خاص خودشان را دارند و اگر ما بتوانیم در قانون آینده شوراها اینها را ببینم یک قدم رو به جلو برداشته‌ایم.
* آیا بومی سازی شوراها در بازدارندگی تخلفات تأثیرگذار است؟
نادری: صد در صد؛ ما یک روح کلی بر قوانین داریم که بر اساس آن، تخلفاتی مثل اختلاس در همه جا یکسان دیده شده است. اما بحث من در شکل اداره کشور و شوراهای شهر و روستا است. شاید خیلی از ضرباتی که ما خورده‌ایم در یکسان دیدن همه نقاط کشور و نادیده انگاری فرهنگ‌های بومی و منطقه‌ای است. در حالی که اگر سازوکارها و سیستم‌ها را به شکل بومی تنظیم کنیم، خیلی کارمان جلوتر می‌افتد. چون همه سیستم‌های اجتماعی در بطن خودشان نوعی خودکنترلی دارند و در شوراها اگر این پیش فرض را بپذیریم که سیستم‌های اجتماعی این خود کنترلی را دارند و این مساله را به آنها واگذار کنیم به نظرم فساد کمتری در درون آنها ایجاد می‌شود به این ترتیب که همه اهالی یک روستا یا شهروندان یک شهر احساس کنند در سیستم دیده شده‌اند و نقشی برای آنها تعریف شده، خود کنترل گر خواهند شد و در مقابل مسئولیت خود حساس‌تر می‌شوند.
* سیستم ثبت تخلفات که در شکل محدودی در شورای عالی استان‌ها دیده شده است به نوعی راه اندازی یک نظام سوت زنی است، چطور می‌توان این سیستم را دقیق‌تر کرد و همه مردم را در آن همراه کرد؟
احمدی: قصد ما از سامانه افشاگری نبود و حق نداریم خارج از قوانین و ضوابط کاری را انجام دهیم. من به این نظر قائلم که مبارزه با فساد باید به صورت محرمانه پیگیری شود، البته این مساله از تأکیدات قرآنی و اسلامی هم هست که نباید فساد را علنی در بین مردم اعلام کنیم. چون ما موظف به مقابله با فساد به معنای واقعی هستیم. نه تنها افشای آن! از زمانیکه فسادهای اقتصادی در رسانه‌ها این‌طور مطرح شد که با آنها برخورد نمی‌شود صرفاً در دل مردم یاس ایجاد شده است. و اکنون زمان آن رسیده است که چهار و چوب‌های فکری اعتقادی و اخلاقی بر همه مسئولان حاکم شود و با فساد مبارزه کنیم. راهکار آن هم همین‌جاهاست که در دور ششم شوراهای شهر و روستاها اقدام کنیم و قوانین ورود افراد در شوراها از همین دوره ششم در زمان باقیمانده مورد توجه قرار گیرد. به این ترتیب وقتی فردی که وارد شورای شهر می‌شود، وجدان ناظرین راحت باشد که فرد وارد شده فرد پاک دستی است. در کنار این مساله تدین افراد هم خیلی مهم است، چون باعث تعهد در فرد می‌شود. از طرفی باید مردم را هم آگاه کنیم و با آنها صحبت کنیم و بگوییم که بخشی از دلایل نارضایتی‌ها این است که در زمان انتخابات با احساسات بازی می‌شود و اگر از روی احساسات رأی بدهید، خسارت می‌بینید.
افزون بر این ما در بحث ضمانت اجرای قوانین مشکل و خلاء داریم، اگر قانونی وضع می‌شود، باید در کنار آن ضمانت اجرا در تبصره ذیل آن تعریف شود و مجازاتی در نظر گرفته شود. وقتی قانونی که این همه برای آن زحمت کشیده شده و تصویب شده اجرا نشود به چه درد می‌خورد. این موضوع در حوزه قوانین شوراها هم است.
* آیا تحدید اختیارات شوراها به کاهش تخلفات کمک می‌کند چرا که زمزمه‌هایی در این زمینه شنیده می‌شود که به عنوان یک راهکار سلبی به سمت آن برویم.
نادری: اینکه من اصرار بر آسیب شناسی شوراها دارم به خاطر وجود این است که ما خلاء هایی در قوانین داریم. این یک اصل است که آدم‌های خوب در سیستم‌های بد نمی‌توانند خوب کار کنند. اگر سیستمی معیوب باشد و نظارتی بر آن نباشد، عوامل درون آن به فساد گرفتار می‌شوند. به نظرم دیوان محاسبات باید به مساله شوراها ورود پیدا کند و حساب و کتاب شهرداری‌ها را بررسی کند تا عیوب پوشیده شود.
احمدی: اصل شوراها در این باره مقصر نیست، اگر طرح مدیریت جامع یکپارچه مدیریت شهری و روستایی اجرایی شود، بخشی از این مشکل حل می‌شود، در واقع شوراها ظرف‌هایی هستند و باید مظروف‌ها را به درستی در آنها بگنجانیم. اگر به جایی برسیم که لازم باشد اختیارات شورا را محدود یا بیشتر کنیم باید انجام بگیرد اما این مساله نیاز به آسیب شناسی و تحقیق دارد.
۱۴:۰۳ - ۱۴۰۰/۰۱/۲۲
