به گزارش مشرق ، تا اوايل قرن بيستم بودجه را سند دخل و خرج دولت مي‌دانستند، بعد از آن بودجه به عنوان سند سياست‌گذاري دولت تعيين شد و در سه دهه اخير كيفيت حكمراني دولت را نيز در بالاترين سطح بودجه معلوم مي‌كند.
واقعيت اين است كه بودجه با توجه به اين ملاحظات، ديگر صرفاً يك مسئله اقتصادي نيست بلكه سند حقوقي-سياسي هم هست كه آثار اقتصادي خاص خود را نيز دارد و به نوعي نمايانگر نحوه پيوند دولت، مردم، قوه مجريه، قوه مقننه با يكديگر است ضمن اينكه درباره اين سؤال كه دولت چگونه پاسخگو مي‌باشد را نيز نشان مي‌دهد.
در همین ارتباط موسسه مطالعاتی دین و اندیشه در مقاله ای به قلم دکتر محمد قاسمی روند بودجه نویسی در کشور و همچنین ابهام های بودجه 91 را بررسی کرده که در این گزارش از نظرتان می گذرد:
بودجه امروز نمادي است از آنچه در يك لحظه زماني خاص عكسي از سيماي مديريت بخش عمومي گرفته شده ،يعني مشخص مي‌كند دولت موظف است چه كاري انجام دهد؟ با چه روشي؟ اولويت منابع چگونه است؟ بنابراين، زمان رجوع نياز است به اينكه مشخص كنيم دولت بر پايه چه راهبردهايي به سمت تصميم‌گيري رفته است؟
با ذكر اين مقدمه فشرده در اينجا مي‌پردازيم به اين كه دولت براي سال 91 بر پايه چه تصميماتي بودجه را تنظيم كرده است؟
بودجه سال 91 به دو بخش مجزا تقسيم مي‌شود: يك بخش دولت جداول را تنظيم كرده، كه در ظاهر نشان مي‌دهد بودجه معقول و انضباطي است. ولي بودجه بخش دومي هم دارد كه در زمره آمار و اعداد قرار نگرفته و شامل پايبندي به علم، قانون و برنامه است و با كنار هم قرار دادن اين دو بخش است كه مي‌توان به درك صحيحي رسيد.
در بخش اول، دولت نگرش خود را برحسب اوضاع سياسي كشور بايد تعيين كند مثلاً تحريم‌ها و نحوه در نظر گرفتن آثار آن بر بودجه يك متغير بسيار تعيين‌كننده است. اولين تصميم مهم دولت در چارچوب لايحه بودجه 1391 اين است كه فرض كرده هيچ اتفاق مهمي در سال 91 نخواهد افتاد و مانند همه سال‌هاي بعد از جنگ خواهد بود. حدود 5/3 ميليون بشكه نفت هر روز داشته‌ايم كه به 05/4 ميليون بشكه خواهد رسيد. در سال آينده، پيش‌بيني شده كه منابع حاصل از صادرات نفت به سهولت همه سال‌هاي گذشته ادامه خواهد داشت و تحت تأثر تحريم قرار نخواهد گرفت.
تصميم دوم، بحث هدفمند كردن يارانه‌هاست. در چارچوب قانون، دولت موظف است در 4 رديف منابع و مصارف يارانه‌ها را لحاظ كند. يك رديف درآمدي و سه رديف هزينه‌اي كه يكي برمي‌گردد به سياست‌هاي حمايتي به خانواده‌ها، يكي حمايت‌هاي از توليد و ديگر مجموعه‌اي از هزينه‌هاي جبراني كه دولت مي‌خواهد خريد كند چه جاري و چه عمراني.
عملكردي كه تا حالا وجود داشته اين بود كه دولت برداري كه ترسيم كرده بود نشان داد از سه رديف هزينه‌اي فقط يك رديف فعال داشته‌ايم كه عبارت است از؛ وجوه نقدي كه دولت به خانوار مي‌پردازد تجربه سال 90 نشان داد دولت در همين يك فقره هم دچار كسري است. مثلاً در سال 90 حدود 15 هزار و 500 ميليارد تومان كسري دولت بود بابت پرداخت فقط يارانه نقدي. و اين در شرايطي است كه 10 هزار ميليارد تومان هم در بودجه 90 پيش‌بيني شده بود از منابع عمومي به سازمان هدفمند كردن داده شود. بنابراين، پولي عملاً وجود نداشت كه صرف توليد و جبران افزايش مخارج دولت شود.
وقتي لايحه بودجه تقديم شد، درباره نحوه سياست دولت سؤال بود؟ تصميم دولت اين بود كه به كل درباره اين موضوع سكوت كند. مجموعه سياست بودجه در اين مورد سكوت محض بود و بي‌اعتنايي به قانون به اين معنا كه وقتي لايحه بودجه 90 را مي‌بينيد متوجه مي‌شويد كه نرخ متوسط بنزين كه حول و حوش 550 تومان تعيين شده، ماليات بر يارانه را بر مبناي اين 550 تومان تنظيم كرده‌اند، در حالي كه سال 91 بر مبناي قيمت 100 تومان (يعني قيمت قبل از هدفمند كردن) پيش‌بيني شده است.
مجموعه اعدادي كه به بردار محصول قيمتي هدفمندي مربوط مي‌شد، كاملاً با فرض عدم مشكل و قيمت‌هاي قبل از هدفمند كردن تدوين شده و سياست دولت اين بوده كه مجلس وارد اين موضوع نگردد و گويي ما هنوز در شرايط قبل از آغاز اجراي قانون هستيم و تجربه يكساله هم نداريم.
جهت‌گيري سومي كه در بودجه 91 صورت گرفته، سياست دولت راجع به هزينه‌هاي جاري و عمراني است. دولت نسبتاً هزينه‌هاي جاري خود را نسبت به ارقام سال 90 نسبت به قانون 5/15 و نسبت به عملكرد 19 درصد رشد داده، اين رشد نامعقول نيست و همين ميزان در عمل رخ خواهد داد و سياستي كه درباره اعتبارات عمراني داشته، اين بوده كه مخارج عمراني در بودجه اين طور است كه اول دولت هزينه‌هاي جاري را انجام مي‌دهد، بازپرداخت هزينه‌هايي كه هيچ راه فراري از آن نيست را هم انجام داده اگر پولي ماند صرف امور عمراني خواهد شد.
اتفاقي كه اين چند سال افتاد، تقريباً نامطلوب بود اينكه زماني با نفت 30 دلاري، 35 يا 37 دلاري نزديك به 10 هزار ميليارد تومان اعتبارات عمراني داشتيم، در حاليكه اين چند ساله با نفت يكصد دلار، حدود 17 هزار ميليارد تومان، 18 هزار ميليارد يا 19 هزار ميليارد تومان اعتبارات عمراني داشته‌ايم.
پيش بيني ما براي سال 90 حدود 22 هزار ميليارد تومان تحقق پيدا خواهد كرد ضمن اينكه بخشي از اين مقدار صرف هزيه‌هاي حوادث غيرمترقبه خواهد شد. اگر رقم دولت كه 382 هزار ميليارد ريال است را با 22 هزار ميليارد تومان مقايسه كنيم، حدود 74 درصد رشد را شاهديم. خلاصه عرايضم اينكه دولت منابع و مصارف دارد، پيش‌بيني دولت از منابع غيرنفتي 77 هزار ميليارد تومان است و منابع نفتي 672 هزار ميليارد ريال.
در بخش نفت يك اتفاق اين خواهد بود كه اين 672 هزار ميليارد ريال فقط استفاده از نفت در بودجه عمومي است جدا از اين 14 درصد بابت هزينه‌هاي جاري و عمراني به شركت ملي نفت و 23 درصد هم وارد صندوق توسعه ملي خواهد شد كه مجموع آنها سهم نفت در جايگاه آن را تا حدودي مشخص مي‌كند در سال 91. اينجا بحث سياست نرخ ارز دولت مطرح است كه حدود 1240 تومان بوده كه تأثير‌گذار خواهد بود گرچه رديفي هم هست كه گفته شده اگر قيمت دلار بيش از اين ميزان شود، مي تواند وارد اين هزينه‌ها شود.
نكته مهم در مورد نفت تبصره‌اي است كه اضافه شده و قيد شده اگر قيمت نفت بيش از اين مقدار براي ما درآمد داشت، با تصويب هيأت وزيران قابل خرج كردن است يعني عملاً هيچ سقفي در نظر گرفته نشده و اين حداقل ميزان استفاده از نفت است.
در مورد درآمدهاي غيرنفتي، به جز بحث هدفمندي يارانه‌ها دولت دو تصميم مهم ديگر هم گرفته اولاً راجع به درآمدهاي مالياتي اتفاقي كه در سال 90 افتاد ناشي از دو عامل بود. يكي برمي‌گشت به اين كه شركت‌هاي بخش خصوصي ماليات عملكرد سال 89 را در 90 مي‌پرداختند يعني شركت‌ها در سال 89 فعاليت كرده بودند، در سال 90 بر مبناي آن 25 درصد سود را ماليات دادند. سال 89 سال بحران اقتصادي بود. چه در كشور ما و چه در كل اروپا و آمريكا و از اين ناحيه تغييري در عمل مشاهده شد.
نكته دوم، ماليات بر واردات بود كه عملاً ميزان واردات در سال 90 كاهش پيدا كرد. اين قدري به خاطر تحريم‌هاي بين‌المللي بود كه موجب شد واردات را نتوانيم به اندازه انجام دهيم در حالي كه در پيش‌فرض‌هاي بودجه 91 اين است كه حدود 70 ميليارد دلار واردات داشته باشيم و بر اين مبنا ضرب در 11 درصد تعرفه مؤثر ضرب در نرخ ارز رقم ماليات بر واردات پيش‌بيني شده.
نكته بعدي برمي‌گردد به سود سهام شركت‌هاي دولتي. شركت‌هاي دولتي مثل هر شركتي وقتي فعاليت مي‌كنند بعد از اينكه ترازنامه‌شان را بستند يا سود مي‌دهند يا زيان. اگر سود كنند فرض اين است كه شركت بخش خصوصي اول ماليات مي‌دهد بعد اگر چيزي ماند تصميم مي‌گيرد سود را چگونه مصرف كند. راجع به شركت‌هاي دولتي، دولت بايد تصميم بگيرد با اين سود چه مي‌خواهد بكند. دولت 40 درصد تحت عنوان سود سهام شركت‌ها هر سال مي‌گيرد و وارد بودجه مي‌كند. اتفاقي كه در سال 90 افتاد پيچيده بود. اينكه قرار شد شركت‌ها سود سهام‌شان را هم مثل ماليات بدهند. وقتي بودجه 83 را مي‌نوشتند كسري بودجه داشتند و نمي‌دانستند چگونه تأمين كنند، تصميم گرفتند ماليات علي‌الحساب سال بعد شركت‌هاي دولتي را هم دريافت كنند يعني شركت دولتي مالياتي كه سال 83 مي‌داد ناشي از عملكرد سال 82 نبود بلكه پيش‌بيني علي‌الحساب ماليات 83 را هم مي‌پرداخت.
بنابراين، دولت ماليات مي‌داد. از سال 90 اين شركت‌هاي دولتي هم‌زمان علي‌الحساب سود سهم بودجه‌اي‌شان را هم بايد مي‌پرداختند يعي سال 90 اين شركت‌ها سه پول به دولت مي‌دادند. 25 درصد قانون ماليات‌هاي مستقيم، 40 درصد سود سهام سال 89، 40 درصد سود سهام سال 90 علي‌الحساب كه مي‌شود 105 درصد!
به همين دليل از رقمي كه پيش‌بيني شده بود، حول و حوش 6 هزار ميليارد تومان در آن سال فقط 10 درصد تحقق پيدا كرد. حالا دولت گفته هرچه را كه اينها ندادند در سال 90 در سال 91 خواهيم گرفت. بنابراين، در بخش درآمدهاي غيرنفتي پيش برآورد زيادي را مشاهده مي‌كنيم.
اما در قسمت مصارف همان ساخت سنتي كه در هزينه‌هاي جاري بود، ادامه پيدا كرده، مي‌بينيم كه 101 هزار ميليارد ريالي كه ظاهر شده در يارانه نان و كالاهاي اساسي و برق مستقيماً به سازمان هدفمند كردن يارانه‌ها واريز شده بابت پرداخت‌هاي مردم.
بخشي مربوط به افزايش حقوق كاركنان دولت است كه 5/12 درصد امسال افزايش خواهد يافت كه عمده‌اش رفاه اجتماعي است كه 30 هزار ميليارد تومان است. اگر رقم اين سه مورد را جمع كنيم و تقسيم كنيم، عملاً همان 75 درصد هزينه‌هاي جاري دولت صرف حقوق كاركنان دولت مي‌شود.
در قسمت اعتبارات عمراني اتفاقي كه ظرف اين 10 سال افتاده، حدود 132 هزار ميليارد تومان يعني سالي 13200 ميليارد تومان صرف پرداخت اعتبارات عمراني شده.
در اين مدت قرار بوده 4727 طرح عمراني در كشور خاتمه پيدا كند اتفاقي كه در عمل افتاد با فرض صحت پيش‌بيني‌هاي دولت براي خاتمه طرح‌هاي سال 90 در مقابل 4727 طرح، 1304 طرح فقط خاتمه پيدا كرده تقريباً 30 درصد.
جالب اينكه از 132 هزار ميليارد تومان نزديك 60 هزار ميليارد تومان صرف همين طرح‌هايي شده كه قرار بوده خاتمه پيدا كند ولي چون تمام نشده مجبور شديم بپردازيم.
خلاصه مطلب مي‌شود اينكه در عمل ادامه مشكلات ساختاري را شاهديم كه در بودجه 91، 436 طرح جديد شروع خواهد شد كه عمدتاً بزرگ بوده و مربوط به طرح‌هاي آب و راه هستند، اين حجم وسيع طرح‌هاي عمراني جديد كشور را شامل مي‌شوند.
به بخش دوم وارد مي‌شويم، اعدادي كه عرض كردم در مقايسه با سال‌هاي گذشته تغيير محسوسي نداشته اما آنچه نقطه تمايز اين بودجه و ديگر بودجه‌ها مي‌باشد،مربوط به بخش دوم است. مي‌خواهيم ببينيم كسري بودجه چگونه جبران خواهد شد؟
فرض اين بود كه حسابي براي تثبيت داشته باشيم كه با نوسان قيمت نفت بودجه دچار نوسان نشود، در عمل اين انجام نشد و حدود 19 بار ماده مربوط به اين مطلب توسط دولت و مجلس اصلاح شد و عملاً استفاده از منابع حساب ذخيره ارزي در طرح‌هاي عمراني مباح شد.
با همه اينها فرض برنامه پنجم اين بودكه اساس نامه صندوق توسعه ملي به گونه‌اي نوشته شود كه حداقل از مجموعه دست‌اندازي‌هاي دولت و مجلس خلاص شويم.
الآن اگر ماده 80 را كه مربوط به اين حساب است بررسي كنيد متوجه مي‌شويد آنجا چند آسيب مهم صندوق ذخيره برطرف شده ؛مثلاً پرداخت‌ها ارزي انجام شود و كاملاً استفاده شركت‌ها و دولت ممنوع شده اما در سال 91 اتفاقي كه افتاد اين است كه دولت با ظرافت به بررسي پرداخته مثلاً شركت‌هاي آب و فاضلاب براي منابع خود از صندوق ملي مي‌توانند استفاده كنند چه اندازه مشخص نيست و يا شركت ملي نفت 5 ميليارد دلار اوراق مشاركت نفتي منتشر كند در بند ماقبل آخر بودجه گفته صندوق توسعه ملي مي‌تواند اوراقي كه شركت ملي نفت منتشر كرده را بخرد.
اينجا بحث اين بود كه بخش كشاورزي قادر نيست طرح‌هايي براي استفاده از منابع صندوق معرفي كند كه بتوانند با ارز كار كنند. در سال 90 چون بحث اين بود كه استفاده ريالي را مجاز كنيم ولي تصويب نشد ولي در سال 90 براي بخش كشاورزي گفتند 10 درصد از منابع صندوق ملي را مي‌توانند به صورت ريالي استفاده كنند براي سال 91 دولت اين 10 درصد را به 20 درصد رساند و علاوه بر بخش كشاورزي 20 درصد از منابع صندوق بقيه بخش‌ها مي‌توانند استفاده كنند به صورت ريالي كه عملاً استفاده ريالي از صندوق معنا و مفهوم صندوق را از بين مي‌برد.
بخش عظيمي از كسري بودجه از طريق انتشار اوراق مشاركت جبران خواهد شد، از ويژگي‌هاي بودجه 91 اجازه انتشار بالاي اوراق مشاركت است. نزديك 55 هزار ميليارد تومان كه بسيار بسيار بزرگ است و جالب اينكه 8 هزار ميليارد تومان از اين را دولت بازپرداخت اصل و سود را تضمين كرده.
چند نكته مهم وجود دارد اول اينكه اوراق مشاركت صرفاً براي طرح‌هاي انتفاعي بايد منتشر شود. الآن عملاً هيچ ردي وجود ندارد مبني بر اينكه اين پول‌ها صرف چه طرح‌هايي خواهد شد.
پيچيدگي اين موضوع اين است كه اين طرح‌ها عمدتاً 3 تا 5 ساله است و بازپرداخت اصل و سود اين اوراق به دولت بعد خواهد رسيد. اينكه دولت آينده چه برخوردي خواهد داشت؟ فقط براي رقمي كه دولت منتشر خواهد كرد و بازپرداخت اصل و سود برعهده وي است. در سال 94 حدود 10 هزار ميليارد تومان در سال 95 حدود 13 هزار ميليارد تومان دولت آينده بايد پرداخت كند، در حالي كه دولت اصلاً چنين تجربه‌اي ندارد.
اگر پول‌هاي سرگردان وارد اين حوزه شود، قسمتي از بحث است. تجربه اوراق مشاركت قبلي نشان مي‌دهد پول‌هاي سرگردان كمتر وارد اين حوزه شده‌اند و مردم انتخاب را بين 3 گزينه انجام مي‌دهند. بانك، بورس و اوراق مشاركت. مثلآً وقتي مي‌گويند 20 درصد و 3 ساله اين رقيب بانك مي‌شود، بنابراين، اينجا احتمال اثر Crowding-out در صورتي كه اين اوراق فروش يابند، زياد است و نكته مهم اين است كه اين پول‌ها از طريق دولت وارد اقتصاد خواهد شد.
نكته آخر برمي‌گردد به واگذاري دارايي‌هاي دولت. فرض اين بوده كه اگر دولت مي‌خواهد شركت‌هاي خود را بفروشد، بايد طبق اين قانون عمل كند كه نهادي به نام سازمان خصوصي‌سازي بوجود مي‌آيد، اركاني تحت عنوان هيأت عالي قيمت‌گذاري و بر اين مبنا مجموعه فرايند خصوصي‌سازي مديريت خواهد شد.
كل اين قانون در بودجه سال 91 تعطيل شده و فرض شده كل دارايي‌هايي كه به شكل سهام واگذار مي‌شود با مسئوليت وزير مربوطه و وزير اقتصاد و دارايي خودشان قيمت‌گذاري كنند، خودشان بفروشند، خودشان هم تصميم بگيرند. صرف چه كار بكنند؟ و در عمل نه بحث قيمت‌گذاري، نه سازمان خصوصي‌سازي درگير اين مسئوليت‌ها نخواهد شد.
اينجا ابهام مهمي وجود دارد. مي‌دانيد كه وقتي شركتي واگذار مي‌شود، دارايي‌هايي كه شركت دارد معلوم خواهد شد. ولي اينجا اينها را جدا كرده، سهام، سهم‌الشركه، اموال، دارايي‌ها و غيره هركدام را جدا كرده از هم بخشي به درون قانون اصل 44 برمي‌گردد بخشي كه برنمي‌گردد بايد براساس قانون عمل شود ولي اينجا مسئوليت را به وزير مربوطه و وزير اقتصاد داده. حجم اين مشخص نيست و سقف ندارد ضمن اينكه علت پيدايش بدهي‌هاي مختلف دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها هم معلوم نيست. اگر مجلس دقت نكند در اين بند علاوه بر مشكلات ساختاري، منشأ فساد گسترده‌اي هم مي‌تواند باشد.
در مجموع، در عمل اگر اين چند بخش را جمع بزنيم، يعني اموال، اوراق مشاركت و غيره مي‌بينيم كه نزديك 144 هزار ميليارد تومان كه كل منابع و مصارف عمومي دولت است، همين مقدار در احكام بودجه‌اي آورده شده يعني در نگاه اول بسيار اعداد شبيه بودجه سال 90 است ولي بعد كه دقيق شويم اختلاف تقريباً دوبرابري را مي‌بينيم.
در تئوري سه كاركرد اصلي براي بودجه قائل هستيم اول اينكه برقراري انضباط مالي با بودجه است كه برآورد دقيق درآمدها، برآورد دقيق هزينه‌ها و كنترل هزينه‌ها معنا مي‌شود. دومين كاركرد بودجه، تخصيص منابع به اولويت‌هاست معمولاً هيأت وزيران مسئوليت اين بخش را دارند و سومين كاركرد اجراي كارآمد عمليات در دولت است كه عمدتاً در حوزه مسئوليت شخص وزير است.
در بودجه 91 در برقراري انضباط مالي بسيار ناكارآمد است ثانياً اصلاً اولويتي داده نشد كه تخصيص منابع به آن مهم باشد.
ثالثاً راجع به كارايي در عمل هم هيچ حرفي نزده. خلاصه اينكه، نمي‌دانيم چقدر پول در اين بودجه آورده شده؟ چقدر منابع داريم؟ چقدر مصارف داريم؟ چقدر صرف چه كار خواهيم كرد؟
واقعيت اين است كه بودجه با توجه به اين ملاحظات، ديگر صرفاً يك مسئله اقتصادي نيست بلكه سند حقوقي-سياسي هم هست كه آثار اقتصادي خاص خود را نيز دارد و به نوعي نمايانگر نحوه پيوند دولت، مردم، قوه مجريه، قوه مقننه با يكديگر است ضمن اينكه درباره اين سؤال كه دولت چگونه پاسخگو مي‌باشد را نيز نشان مي‌دهد.
در همین ارتباط موسسه مطالعاتی دین و اندیشه در مقاله ای به قلم دکتر محمد قاسمی روند بودجه نویسی در کشور و همچنین ابهام های بودجه 91 را بررسی کرده که در این گزارش از نظرتان می گذرد:
بودجه امروز نمادي است از آنچه در يك لحظه زماني خاص عكسي از سيماي مديريت بخش عمومي گرفته شده ،يعني مشخص مي‌كند دولت موظف است چه كاري انجام دهد؟ با چه روشي؟ اولويت منابع چگونه است؟ بنابراين، زمان رجوع نياز است به اينكه مشخص كنيم دولت بر پايه چه راهبردهايي به سمت تصميم‌گيري رفته است؟
با ذكر اين مقدمه فشرده در اينجا مي‌پردازيم به اين كه دولت براي سال 91 بر پايه چه تصميماتي بودجه را تنظيم كرده است؟
بودجه سال 91 به دو بخش مجزا تقسيم مي‌شود: يك بخش دولت جداول را تنظيم كرده، كه در ظاهر نشان مي‌دهد بودجه معقول و انضباطي است. ولي بودجه بخش دومي هم دارد كه در زمره آمار و اعداد قرار نگرفته و شامل پايبندي به علم، قانون و برنامه است و با كنار هم قرار دادن اين دو بخش است كه مي‌توان به درك صحيحي رسيد.
در بخش اول، دولت نگرش خود را برحسب اوضاع سياسي كشور بايد تعيين كند مثلاً تحريم‌ها و نحوه در نظر گرفتن آثار آن بر بودجه يك متغير بسيار تعيين‌كننده است. اولين تصميم مهم دولت در چارچوب لايحه بودجه 1391 اين است كه فرض كرده هيچ اتفاق مهمي در سال 91 نخواهد افتاد و مانند همه سال‌هاي بعد از جنگ خواهد بود. حدود 5/3 ميليون بشكه نفت هر روز داشته‌ايم كه به 05/4 ميليون بشكه خواهد رسيد. در سال آينده، پيش‌بيني شده كه منابع حاصل از صادرات نفت به سهولت همه سال‌هاي گذشته ادامه خواهد داشت و تحت تأثر تحريم قرار نخواهد گرفت.
تصميم دوم، بحث هدفمند كردن يارانه‌هاست. در چارچوب قانون، دولت موظف است در 4 رديف منابع و مصارف يارانه‌ها را لحاظ كند. يك رديف درآمدي و سه رديف هزينه‌اي كه يكي برمي‌گردد به سياست‌هاي حمايتي به خانواده‌ها، يكي حمايت‌هاي از توليد و ديگر مجموعه‌اي از هزينه‌هاي جبراني كه دولت مي‌خواهد خريد كند چه جاري و چه عمراني.
عملكردي كه تا حالا وجود داشته اين بود كه دولت برداري كه ترسيم كرده بود نشان داد از سه رديف هزينه‌اي فقط يك رديف فعال داشته‌ايم كه عبارت است از؛ وجوه نقدي كه دولت به خانوار مي‌پردازد تجربه سال 90 نشان داد دولت در همين يك فقره هم دچار كسري است. مثلاً در سال 90 حدود 15 هزار و 500 ميليارد تومان كسري دولت بود بابت پرداخت فقط يارانه نقدي. و اين در شرايطي است كه 10 هزار ميليارد تومان هم در بودجه 90 پيش‌بيني شده بود از منابع عمومي به سازمان هدفمند كردن داده شود. بنابراين، پولي عملاً وجود نداشت كه صرف توليد و جبران افزايش مخارج دولت شود.
وقتي لايحه بودجه تقديم شد، درباره نحوه سياست دولت سؤال بود؟ تصميم دولت اين بود كه به كل درباره اين موضوع سكوت كند. مجموعه سياست بودجه در اين مورد سكوت محض بود و بي‌اعتنايي به قانون به اين معنا كه وقتي لايحه بودجه 90 را مي‌بينيد متوجه مي‌شويد كه نرخ متوسط بنزين كه حول و حوش 550 تومان تعيين شده، ماليات بر يارانه را بر مبناي اين 550 تومان تنظيم كرده‌اند، در حالي كه سال 91 بر مبناي قيمت 100 تومان (يعني قيمت قبل از هدفمند كردن) پيش‌بيني شده است.
مجموعه اعدادي كه به بردار محصول قيمتي هدفمندي مربوط مي‌شد، كاملاً با فرض عدم مشكل و قيمت‌هاي قبل از هدفمند كردن تدوين شده و سياست دولت اين بوده كه مجلس وارد اين موضوع نگردد و گويي ما هنوز در شرايط قبل از آغاز اجراي قانون هستيم و تجربه يكساله هم نداريم.
جهت‌گيري سومي كه در بودجه 91 صورت گرفته، سياست دولت راجع به هزينه‌هاي جاري و عمراني است. دولت نسبتاً هزينه‌هاي جاري خود را نسبت به ارقام سال 90 نسبت به قانون 5/15 و نسبت به عملكرد 19 درصد رشد داده، اين رشد نامعقول نيست و همين ميزان در عمل رخ خواهد داد و سياستي كه درباره اعتبارات عمراني داشته، اين بوده كه مخارج عمراني در بودجه اين طور است كه اول دولت هزينه‌هاي جاري را انجام مي‌دهد، بازپرداخت هزينه‌هايي كه هيچ راه فراري از آن نيست را هم انجام داده اگر پولي ماند صرف امور عمراني خواهد شد.
اتفاقي كه اين چند سال افتاد، تقريباً نامطلوب بود اينكه زماني با نفت 30 دلاري، 35 يا 37 دلاري نزديك به 10 هزار ميليارد تومان اعتبارات عمراني داشتيم، در حاليكه اين چند ساله با نفت يكصد دلار، حدود 17 هزار ميليارد تومان، 18 هزار ميليارد يا 19 هزار ميليارد تومان اعتبارات عمراني داشته‌ايم.
پيش بيني ما براي سال 90 حدود 22 هزار ميليارد تومان تحقق پيدا خواهد كرد ضمن اينكه بخشي از اين مقدار صرف هزيه‌هاي حوادث غيرمترقبه خواهد شد. اگر رقم دولت كه 382 هزار ميليارد ريال است را با 22 هزار ميليارد تومان مقايسه كنيم، حدود 74 درصد رشد را شاهديم. خلاصه عرايضم اينكه دولت منابع و مصارف دارد، پيش‌بيني دولت از منابع غيرنفتي 77 هزار ميليارد تومان است و منابع نفتي 672 هزار ميليارد ريال.
در بخش نفت يك اتفاق اين خواهد بود كه اين 672 هزار ميليارد ريال فقط استفاده از نفت در بودجه عمومي است جدا از اين 14 درصد بابت هزينه‌هاي جاري و عمراني به شركت ملي نفت و 23 درصد هم وارد صندوق توسعه ملي خواهد شد كه مجموع آنها سهم نفت در جايگاه آن را تا حدودي مشخص مي‌كند در سال 91. اينجا بحث سياست نرخ ارز دولت مطرح است كه حدود 1240 تومان بوده كه تأثير‌گذار خواهد بود گرچه رديفي هم هست كه گفته شده اگر قيمت دلار بيش از اين ميزان شود، مي تواند وارد اين هزينه‌ها شود.
نكته مهم در مورد نفت تبصره‌اي است كه اضافه شده و قيد شده اگر قيمت نفت بيش از اين مقدار براي ما درآمد داشت، با تصويب هيأت وزيران قابل خرج كردن است يعني عملاً هيچ سقفي در نظر گرفته نشده و اين حداقل ميزان استفاده از نفت است.
در مورد درآمدهاي غيرنفتي، به جز بحث هدفمندي يارانه‌ها دولت دو تصميم مهم ديگر هم گرفته اولاً راجع به درآمدهاي مالياتي اتفاقي كه در سال 90 افتاد ناشي از دو عامل بود. يكي برمي‌گشت به اين كه شركت‌هاي بخش خصوصي ماليات عملكرد سال 89 را در 90 مي‌پرداختند يعني شركت‌ها در سال 89 فعاليت كرده بودند، در سال 90 بر مبناي آن 25 درصد سود را ماليات دادند. سال 89 سال بحران اقتصادي بود. چه در كشور ما و چه در كل اروپا و آمريكا و از اين ناحيه تغييري در عمل مشاهده شد.
نكته دوم، ماليات بر واردات بود كه عملاً ميزان واردات در سال 90 كاهش پيدا كرد. اين قدري به خاطر تحريم‌هاي بين‌المللي بود كه موجب شد واردات را نتوانيم به اندازه انجام دهيم در حالي كه در پيش‌فرض‌هاي بودجه 91 اين است كه حدود 70 ميليارد دلار واردات داشته باشيم و بر اين مبنا ضرب در 11 درصد تعرفه مؤثر ضرب در نرخ ارز رقم ماليات بر واردات پيش‌بيني شده.
نكته بعدي برمي‌گردد به سود سهام شركت‌هاي دولتي. شركت‌هاي دولتي مثل هر شركتي وقتي فعاليت مي‌كنند بعد از اينكه ترازنامه‌شان را بستند يا سود مي‌دهند يا زيان. اگر سود كنند فرض اين است كه شركت بخش خصوصي اول ماليات مي‌دهد بعد اگر چيزي ماند تصميم مي‌گيرد سود را چگونه مصرف كند. راجع به شركت‌هاي دولتي، دولت بايد تصميم بگيرد با اين سود چه مي‌خواهد بكند. دولت 40 درصد تحت عنوان سود سهام شركت‌ها هر سال مي‌گيرد و وارد بودجه مي‌كند. اتفاقي كه در سال 90 افتاد پيچيده بود. اينكه قرار شد شركت‌ها سود سهام‌شان را هم مثل ماليات بدهند. وقتي بودجه 83 را مي‌نوشتند كسري بودجه داشتند و نمي‌دانستند چگونه تأمين كنند، تصميم گرفتند ماليات علي‌الحساب سال بعد شركت‌هاي دولتي را هم دريافت كنند يعني شركت دولتي مالياتي كه سال 83 مي‌داد ناشي از عملكرد سال 82 نبود بلكه پيش‌بيني علي‌الحساب ماليات 83 را هم مي‌پرداخت.
بنابراين، دولت ماليات مي‌داد. از سال 90 اين شركت‌هاي دولتي هم‌زمان علي‌الحساب سود سهم بودجه‌اي‌شان را هم بايد مي‌پرداختند يعي سال 90 اين شركت‌ها سه پول به دولت مي‌دادند. 25 درصد قانون ماليات‌هاي مستقيم، 40 درصد سود سهام سال 89، 40 درصد سود سهام سال 90 علي‌الحساب كه مي‌شود 105 درصد!
به همين دليل از رقمي كه پيش‌بيني شده بود، حول و حوش 6 هزار ميليارد تومان در آن سال فقط 10 درصد تحقق پيدا كرد. حالا دولت گفته هرچه را كه اينها ندادند در سال 90 در سال 91 خواهيم گرفت. بنابراين، در بخش درآمدهاي غيرنفتي پيش برآورد زيادي را مشاهده مي‌كنيم.
اما در قسمت مصارف همان ساخت سنتي كه در هزينه‌هاي جاري بود، ادامه پيدا كرده، مي‌بينيم كه 101 هزار ميليارد ريالي كه ظاهر شده در يارانه نان و كالاهاي اساسي و برق مستقيماً به سازمان هدفمند كردن يارانه‌ها واريز شده بابت پرداخت‌هاي مردم.
بخشي مربوط به افزايش حقوق كاركنان دولت است كه 5/12 درصد امسال افزايش خواهد يافت كه عمده‌اش رفاه اجتماعي است كه 30 هزار ميليارد تومان است. اگر رقم اين سه مورد را جمع كنيم و تقسيم كنيم، عملاً همان 75 درصد هزينه‌هاي جاري دولت صرف حقوق كاركنان دولت مي‌شود.
در قسمت اعتبارات عمراني اتفاقي كه ظرف اين 10 سال افتاده، حدود 132 هزار ميليارد تومان يعني سالي 13200 ميليارد تومان صرف پرداخت اعتبارات عمراني شده.
در اين مدت قرار بوده 4727 طرح عمراني در كشور خاتمه پيدا كند اتفاقي كه در عمل افتاد با فرض صحت پيش‌بيني‌هاي دولت براي خاتمه طرح‌هاي سال 90 در مقابل 4727 طرح، 1304 طرح فقط خاتمه پيدا كرده تقريباً 30 درصد.
جالب اينكه از 132 هزار ميليارد تومان نزديك 60 هزار ميليارد تومان صرف همين طرح‌هايي شده كه قرار بوده خاتمه پيدا كند ولي چون تمام نشده مجبور شديم بپردازيم.
خلاصه مطلب مي‌شود اينكه در عمل ادامه مشكلات ساختاري را شاهديم كه در بودجه 91، 436 طرح جديد شروع خواهد شد كه عمدتاً بزرگ بوده و مربوط به طرح‌هاي آب و راه هستند، اين حجم وسيع طرح‌هاي عمراني جديد كشور را شامل مي‌شوند.
به بخش دوم وارد مي‌شويم، اعدادي كه عرض كردم در مقايسه با سال‌هاي گذشته تغيير محسوسي نداشته اما آنچه نقطه تمايز اين بودجه و ديگر بودجه‌ها مي‌باشد،مربوط به بخش دوم است. مي‌خواهيم ببينيم كسري بودجه چگونه جبران خواهد شد؟
فرض اين بود كه حسابي براي تثبيت داشته باشيم كه با نوسان قيمت نفت بودجه دچار نوسان نشود، در عمل اين انجام نشد و حدود 19 بار ماده مربوط به اين مطلب توسط دولت و مجلس اصلاح شد و عملاً استفاده از منابع حساب ذخيره ارزي در طرح‌هاي عمراني مباح شد.
با همه اينها فرض برنامه پنجم اين بودكه اساس نامه صندوق توسعه ملي به گونه‌اي نوشته شود كه حداقل از مجموعه دست‌اندازي‌هاي دولت و مجلس خلاص شويم.
الآن اگر ماده 80 را كه مربوط به اين حساب است بررسي كنيد متوجه مي‌شويد آنجا چند آسيب مهم صندوق ذخيره برطرف شده ؛مثلاً پرداخت‌ها ارزي انجام شود و كاملاً استفاده شركت‌ها و دولت ممنوع شده اما در سال 91 اتفاقي كه افتاد اين است كه دولت با ظرافت به بررسي پرداخته مثلاً شركت‌هاي آب و فاضلاب براي منابع خود از صندوق ملي مي‌توانند استفاده كنند چه اندازه مشخص نيست و يا شركت ملي نفت 5 ميليارد دلار اوراق مشاركت نفتي منتشر كند در بند ماقبل آخر بودجه گفته صندوق توسعه ملي مي‌تواند اوراقي كه شركت ملي نفت منتشر كرده را بخرد.
اينجا بحث اين بود كه بخش كشاورزي قادر نيست طرح‌هايي براي استفاده از منابع صندوق معرفي كند كه بتوانند با ارز كار كنند. در سال 90 چون بحث اين بود كه استفاده ريالي را مجاز كنيم ولي تصويب نشد ولي در سال 90 براي بخش كشاورزي گفتند 10 درصد از منابع صندوق ملي را مي‌توانند به صورت ريالي استفاده كنند براي سال 91 دولت اين 10 درصد را به 20 درصد رساند و علاوه بر بخش كشاورزي 20 درصد از منابع صندوق بقيه بخش‌ها مي‌توانند استفاده كنند به صورت ريالي كه عملاً استفاده ريالي از صندوق معنا و مفهوم صندوق را از بين مي‌برد.
بخش عظيمي از كسري بودجه از طريق انتشار اوراق مشاركت جبران خواهد شد، از ويژگي‌هاي بودجه 91 اجازه انتشار بالاي اوراق مشاركت است. نزديك 55 هزار ميليارد تومان كه بسيار بسيار بزرگ است و جالب اينكه 8 هزار ميليارد تومان از اين را دولت بازپرداخت اصل و سود را تضمين كرده.
چند نكته مهم وجود دارد اول اينكه اوراق مشاركت صرفاً براي طرح‌هاي انتفاعي بايد منتشر شود. الآن عملاً هيچ ردي وجود ندارد مبني بر اينكه اين پول‌ها صرف چه طرح‌هايي خواهد شد.
پيچيدگي اين موضوع اين است كه اين طرح‌ها عمدتاً 3 تا 5 ساله است و بازپرداخت اصل و سود اين اوراق به دولت بعد خواهد رسيد. اينكه دولت آينده چه برخوردي خواهد داشت؟ فقط براي رقمي كه دولت منتشر خواهد كرد و بازپرداخت اصل و سود برعهده وي است. در سال 94 حدود 10 هزار ميليارد تومان در سال 95 حدود 13 هزار ميليارد تومان دولت آينده بايد پرداخت كند، در حالي كه دولت اصلاً چنين تجربه‌اي ندارد.
اگر پول‌هاي سرگردان وارد اين حوزه شود، قسمتي از بحث است. تجربه اوراق مشاركت قبلي نشان مي‌دهد پول‌هاي سرگردان كمتر وارد اين حوزه شده‌اند و مردم انتخاب را بين 3 گزينه انجام مي‌دهند. بانك، بورس و اوراق مشاركت. مثلآً وقتي مي‌گويند 20 درصد و 3 ساله اين رقيب بانك مي‌شود، بنابراين، اينجا احتمال اثر Crowding-out در صورتي كه اين اوراق فروش يابند، زياد است و نكته مهم اين است كه اين پول‌ها از طريق دولت وارد اقتصاد خواهد شد.
نكته آخر برمي‌گردد به واگذاري دارايي‌هاي دولت. فرض اين بوده كه اگر دولت مي‌خواهد شركت‌هاي خود را بفروشد، بايد طبق اين قانون عمل كند كه نهادي به نام سازمان خصوصي‌سازي بوجود مي‌آيد، اركاني تحت عنوان هيأت عالي قيمت‌گذاري و بر اين مبنا مجموعه فرايند خصوصي‌سازي مديريت خواهد شد.
كل اين قانون در بودجه سال 91 تعطيل شده و فرض شده كل دارايي‌هايي كه به شكل سهام واگذار مي‌شود با مسئوليت وزير مربوطه و وزير اقتصاد و دارايي خودشان قيمت‌گذاري كنند، خودشان بفروشند، خودشان هم تصميم بگيرند. صرف چه كار بكنند؟ و در عمل نه بحث قيمت‌گذاري، نه سازمان خصوصي‌سازي درگير اين مسئوليت‌ها نخواهد شد.
اينجا ابهام مهمي وجود دارد. مي‌دانيد كه وقتي شركتي واگذار مي‌شود، دارايي‌هايي كه شركت دارد معلوم خواهد شد. ولي اينجا اينها را جدا كرده، سهام، سهم‌الشركه، اموال، دارايي‌ها و غيره هركدام را جدا كرده از هم بخشي به درون قانون اصل 44 برمي‌گردد بخشي كه برنمي‌گردد بايد براساس قانون عمل شود ولي اينجا مسئوليت را به وزير مربوطه و وزير اقتصاد داده. حجم اين مشخص نيست و سقف ندارد ضمن اينكه علت پيدايش بدهي‌هاي مختلف دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها هم معلوم نيست. اگر مجلس دقت نكند در اين بند علاوه بر مشكلات ساختاري، منشأ فساد گسترده‌اي هم مي‌تواند باشد.
در مجموع، در عمل اگر اين چند بخش را جمع بزنيم، يعني اموال، اوراق مشاركت و غيره مي‌بينيم كه نزديك 144 هزار ميليارد تومان كه كل منابع و مصارف عمومي دولت است، همين مقدار در احكام بودجه‌اي آورده شده يعني در نگاه اول بسيار اعداد شبيه بودجه سال 90 است ولي بعد كه دقيق شويم اختلاف تقريباً دوبرابري را مي‌بينيم.
در تئوري سه كاركرد اصلي براي بودجه قائل هستيم اول اينكه برقراري انضباط مالي با بودجه است كه برآورد دقيق درآمدها، برآورد دقيق هزينه‌ها و كنترل هزينه‌ها معنا مي‌شود. دومين كاركرد بودجه، تخصيص منابع به اولويت‌هاست معمولاً هيأت وزيران مسئوليت اين بخش را دارند و سومين كاركرد اجراي كارآمد عمليات در دولت است كه عمدتاً در حوزه مسئوليت شخص وزير است.
در بودجه 91 در برقراري انضباط مالي بسيار ناكارآمد است ثانياً اصلاً اولويتي داده نشد كه تخصيص منابع به آن مهم باشد.
ثالثاً راجع به كارايي در عمل هم هيچ حرفي نزده. خلاصه اينكه، نمي‌دانيم چقدر پول در اين بودجه آورده شده؟ چقدر منابع داريم؟ چقدر مصارف داريم؟ چقدر صرف چه كار خواهيم كرد؟
